Endringer i alkoholloven - konsekvenser i kommunene


Helse- og omsorgsdepartementet har foreslått endringer i alkoholloven, endringer som vil få konsekvenser for kommunenes forvaltning av loven. Men en lovendring kan ikke fjerne det skjønnet som må utøves, både av kontrollørene og av dem som skal sanksjonere.  For de fleste overtredelsene som det nye systemet foreslås å dekke, er det ikke snakk om enten/eller.  Fortsatt vil det være en vurderingssak hva som skal kalles uforsvarlig drift, eller hva som er en åpenbart påvirket bargjest.

: av Sosiolog Bergljot Baklien, 2014 forsker SIRUS

Lovendring som problemløsning

Alkohollovens intensjon er ”… å begrense i størst mulig utstrekning de samfunns­messige og individuelle skader som alkoholbruk kan medføre”. Måloppnåelsen avhenger i stor grad av politikere og saksbe­handlere i kommunene. Forskning, blant annet fra SIRUS, viser at kommunene ikke utnytter det handlingsrommet loven gir dem (Baklien & Skjælaaen 2012).  Tiltakene varierer dessuten fra kommune til kommune, og gir ikke likhet for loven. Særlig gjelder det sanksjonering av brudd på alkoholloven.

Vi vet at omfanget av overskjenking og skjenking til mindreårige, er høyt (Buvik & Baklien 2006; Rossow, Storvoll & Pape 2007).  Men skjenkekontrollen avdekker lite, og enda mindre får faktisk konsekvenser for skjenkestedet (Skjælaaen 2012). Salgs- og skjenke­kontroll er en kommunal utgifts­post og inndragninger koster, både for skjenkestedet og for kommunen. Konsekvensene kan være at arbeidsplasser trues og at skatteinntekter reduseres. Vi som har forsket på dette, opplever det som positivt at departementet adresserer de problemene vi har pekt på. Forslaget går blant annet ut på å øke kravene til salgs- og skjenkekontrollen, samt å utforme normerte regler i form av et prikk­belastningssystem for å skape større likhet i sanksjonene.

 

Ulikheter i kontrollvirksomhet og sanksjoner

Salgs- og skjenkekontrollen forvaltes og utøves i en kontekst preget av økonomiske interesser. Der møter lovgivers intensjoner både en beruselsesorientert drikkekultur og et prinsipp om kommunalt selvstyre (Baklien & Skjælaaen 2012).  Slik omgis alkoholloven av kryssende interesser. Skjenke­stedene opplever en lov som virker forskjellig alt etter som det drives i den ene eller den andre kommunen. En kommune kan bestemme at visse overtredelser ikke skal sanksjoneres i det hele tatt, mens i nabokommunen kan én slik over­tredelse skal medføre langvarig inndragning (Baklien & Krogh 2011:79).  De foreslåtte endringene innebærer en innskrenkning av det lokale selvstyret på alkohol­feltet. Normerte regler kan tydeliggjøre kommunenes ansvar for å reagere og øke likebehandlingen. Det vil også ha konsekvenser for kommunenes alkohol­politiske retningslinjer, som ofte inngår i den enkelte kommunes rusmiddelpolitiske handlingsplan. Til nå har kommunene gjerne skissert hvordan ulike overtredelser skulle sanksjoneres i akkurat den kommunen.

 

Forslaget om prikkbelastningssystem

Forslaget innebærer at man skal gå fra at kommunene kan reagere på brudd på alkohol­loven, til at de skal reagere.  Samtidig er det viktig å understreke av at dette dreier seg om rapporterte brudd. Flere byer, som Mandal og ikke minst Oslo gjennom sitt SALUTT-prosjekt, har gode erfaringer med dialogbaserte kontroller. Da er intensjonen ikke å sanksjonere overtredelser, men å skape en god dialog med bevillingshaver og ansatte om hvordan forholdene kan bedres. Tilnærmingen er under utvikling og evaluering, og det bør gis rom for å arbeide videre med de gode erfaringene som er gjort. Samarbeid er også et sentralt element i mange kommuners arbeid med Ansvarlig Alkoholhåndtering (AAH). Prikkene bør ikke komme i veien for utviklingen av dette samarbeidet.

Et prikkbelastningssystem vil forhåpentligvis virke styrende på kontrollørenes fokus. I vår forskning har vi fått flere fortellinger om kontrollører som hevdes å være mest opptatt av reklameforbudet og tilgjengeligheten av alkoholfrie alternativer. Hvis overtredelsene rangeres, bør det også få konsekvenser for opplæringen av kontrollører og kursingen av ansatte ved skjenkesteder. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig å peke på hvilke lovparagrafer som er særlig viktige.

Nedenfor drøftes den foreslåtte koblingen mellom lovbrudd og antall prikker. Mange av kommentarene dreier seg om at også etter en eventuell endring av loven, vil viktige beslutninger måtte baseres på skjønn. Dette er lovparagrafer som byr på utfordringer både for dem som skal skjenke, dem som skal kontrollere og dem som skal sanksjonere. Hvis opplæringen av kontrollører og av ansatte på skjenkesteder skal være handlingsrettet, må den også drøfte utfordringene og det skjønnet beslutningene bygger på.

 

Åtte prikker og inndragning

Fire overtredelser foreslås sanksjonert med 8 prikker og dermed automatisk inndragning: Salg og skjenking til mindreårige, brudd på bistandsplikten, brudd på kravet om forsvarlig drift, og hindring av kontroll. Her kommenteres de tre første av disse overtredelsene.

Salg og skjenking til mindreårige er alvorlig, og det virker umiddelbart riktig med 8 prikker. På den annen side kan det være nødvendig å nyansere. Det er svært alvorlig dersom en 14-15 åring får servering uten at det er spurt om legitimasjon. Samtidig finnes det mange 17 åringer med svært profesjonelt laget falsk legitimasjon. Disse er vanskelige å avsløre, både for den som skjenker, og ikke minst for skjenkekontrollører som ut fra dagens regelverk heller ikke har anledning til å kreve legitimasjon av en gjest på et utested. Helsedirektoratets nye opplæringshefte for Ansvarlig vertskap har for øvrig tips til hvordan man kan kontrollere om en framvist legitimasjon er ekte og gyldig (Helsedirektoratet 2013).  

Brudd på bistandsplikten er også alvorlig, og det finnes dessverre eksempler på at det har fått fatale følger. Likevel må man noen ganger ta høyde for at den kan være vanskelig å oppfylle. Det kan for eksempel være krevende å finne en taxisjåfør som er villig til å frakte den kraftig påvirkede gjesten hjem. Bistandsplikten må dessuten sees i sammenheng med forbudet om å la åpenbart påvirkede personer oppholde seg i lokalet. Bartendere forteller at disse to kravene kan komme i motstrid med hverandre.  Å ta vare på en gjest som er for beruset, kan i noen tilfeller bety og plassere ham eller henne i en krok og holde øye med vedkommende. Bistandsplikten tilsier for eksempel at når det er kuldegrader ute, kaster man ikke ut den unge jenta som ikke finner jakka si, og som sitter der beruset og lettkledd, Samtidig vil det å la henne bli sittende bryte med kravet om at åpenbart påvirkede gjester ikke skal være i lokalet. Her, som på andre punkter, må kontrollører og saksbehandlere utøve skjønn.

Vurderingen av brudd på kravet om forsvarlig drift forutsetter også skjønn, kanskje i enda sterkere grad enn de andre punktene. Fordi det er relativt mangetydig, er det ikke så lett å koble sammen med en sanksjon tilsvarende automatisk bevillingsinndragning. Ufor­svarlig drift kan dessuten dreie seg om summen av flere forhold, forhold som i seg selv skal føre til prikker og sanksjoner.

I noen tilfeller er skjenkestedet organisert på en måte som vanskeliggjør oppfyllelsen av de krav som stilles. I våre studier har vi opplevd steder der det har vært nokså umulig for den som skjenker å vurdere om en gjest er åpenbart påvirket (Buvik 2013; Buvik & Baklien 2012:58). Det dreier seg både om svært høyt lydnivå, dårlig lys, og svært mange gjester foran bardisken. Spørsmålet er om en slik situasjon er brudd på kravet om forsvarlig drift, og hvordan det i tilfelle skal sanksjoneres.

Kanskje kan uforsvarlig drift også kobles sammen med beruselsesnivået på stedet. Enkelte utesteder har et svært høyt beruselsesnivå blant gjestene, særlig seint på natten (Buvik 2013). Da øker sannsynligheten for overskjenking. Men fordi skjenke­kontrollørene ser etter dem som skiller seg ut, blir det gjerne ikke rapport selv om stedet framstår som kaotisk og «alle» er åpenbart påvirket (Buvik & Baklien 2014). Derimot kan nabopuben med få gjester og en enkelt som er svært beruset, få en rapport. Dette kan oppleves som urettferdig, men har trolig sammenheng med at rapporter om overskjenking alltid dreier seg om enkeltpersoner.

Det er også spørsmål om man skal vurdere en enkelt situasjon som uttrykk for uforsvarlig drift, eller se på driften over tid. I det øyeblikket det ramler inn ett åpenbart påvirket utdrikkingslag, kan bartender miste kontrollen for en stund. I slike tilfeller bør det gis mulighet for å rette opp på stedet.. Uansvarlighet over tid bør naturlig nok sanksjoneres på en annen og strengere måte. 

 

Fire prikker for overskjenking

Det er også fire overtredelser som foreslås sanksjonert med 4 prikker. Det er salg og skjenking til åpenbart påvirket, brudd på tidsbestemmelsene, skjenking av sprit til person 18-20 år, og brudd på alderskravet til den som selger eller skjenker. Her kommenteres bare den som har å gjøre med overskjenking.

Ut fra hva vi vet om sammenhengen mellom rus og vold, virker det som en nokså beskjeden sanksjon å gi fire prikker for salg og skjenking til åpenbart påvirket person (Rossow & Norström, 2011; Grytdal & Meland, 2011). På den annen side innebærer håndhevingen av forbudet så vidt mye skjønn at det neppe er rimelig at overtredelser alltid og automatisk skal føre til inndragning. Kanskje bør det være anledning til å knytte sanksjonene til hvor påvirket gjesten faktisk framstår som. Observasjoner av skjenke­kontrollører på jobb, viser dessuten at lista ofte legges noe høyere enn angitt i alkoholloven (Buvik & Baklien 2014). De tilfellene som fører til rapport fra kontrollørene, er gjerne mer enn åpenbart påvirket. En annen side av samme sak, er at som nevnt omhandler rapporter alltid enkelt­personer. Det får kontrollørene til å lete etter de som er enda mer påvirket enn de andre i lokalet.

 

To prikker

Flere overtredelser foreslås sanksjonert med to prikker, blant annet åpenbart påvirket person i lokalet, mangler ved internkontrollsystemet, konsum av medbrakt alkohol og brudd på reklame­forbudet. Her kommenteres bare de to første.

Forbudet mot åpenbart påvirket person i lokalet må som nevnt sees i sammenheng med bistandsplikten. Det er forskjell på at de som skjenker ikke har lagt merke til en svært beruset gjest i lokalet, og at det holdes øye med en som det ikke oppleves som forsvarlig å kaste ut.

Når det gjelder mangler ved internkontrollsystemet, ser dagens kontrollpraksis ut til å innebære at bevillingshaver må framvise en perm som inneholder alkoholloven og noen andre dokumenter.

Å skjerpe opp­følgingen av intern­kontrollen kan ha en forebyggende effekt.  For eksempel har bartendere ofte har fått ingen eller svært mangelfull opplæring. Forskrift om omsetning av alkoholholdig drikk sier imidlertid i paragraf 8-3 at den/de ansvarlige for virksom­heten skal sørge for at ansatte har tilstrekkelige kunnskaper og kompetanse til å overholde krav i bevillingen og alkohol­loven. Som det heter i Helsedirektoratets veileder for salgs- og skjenkekontroll, skal «dokumentasjon på at bevillingshaver har ivaretatt forpliktelsene sine når det gjelder kompetanse og opplæring, finnes i permen for IK-alkohol. Dokumentasjonen kan være i form av kursbevis, møtereferat og lignende. Det er helt sentralt at «IK-permen» er godt kjent, oppdatert og tilgjengelig for alle ansatte» (Helsedirektoratet 2012:15) Det kan være viktig å kontrollere at dette er oppfylt. Alvorlige mangler i så måte bør kanskje sanksjoneres med mer enn to prikker. Dessuten bør internkontrollsystemet være tema i samarbeidet og dialog mellom kommunen og skjenkestedene.

 

Større likhet?

Det foreslåtte prikksystemet kan gi større likhet både over tid og mellom kommuner. For noen kommuner vil det nye systemet innebære en innstramning, andre har en strengere praksis i dag.  Men så lenge ikke fylkesmannen eller et annet overordnet organ kontrollerer kommunenes forvaltning av loven, vil kommunene har et stort handlingsrom også i framtiden. En lovendring kan heller ikke fjerne det skjønnet som må utøves både på gatenivå av kontrollørene, og av beslutningstakerne i kommunene.

 

Litteratur

 
 
Kommunetorget

2018 (C) Kommunetorget

» FORUM

E-post: post@kommunetorget.no

Lukk
Tips en venn:
Ditt fornavn:

Din e-post adresse:
Ditt etternavn:

Din venns e-post adresse:
Din melding / beskjed / kommentar:

(URL til siden blir automatisk lagt inn i e-post meldingen.)

Kode: 8uo4rg
(Skriv inn koden over.)