Folkehelsearbeidets frontsoldater -små kommuners ansvarlige alkoholhåndtering


Hvis en pub får problemer med en gjest vinterstid er det ikke bare å avvise han og sende han ut i kulden. Vi kan ringe lensmannen, men fjellovergangene er ofte stengt på grunn av uvær. Da må kanskje innehaveren ta med seg gjesten hjem.

Av Øystein Gravrok 2017, samfunnsgeograf KoRus-Nord 

Disse erfaringene fra en kommunal saksbehandler av salg- og skjenkesaker i Finnmark gir et bilde av både værmessige- og lovmessige utfordringer som er gjenkjennbart i mange små kommuner i fylket.  Utsagnet gir også et innblikk i avveiinger skjenkesteder må gjøre rundt salg av alkohol. Det er derfor interessant gjennom denne artikkelen å løfte frem hvordan små nordnorske kommuner håndterer salg av alkohol, en vare som har vært betegnet som ikke ordinær (Babor 2010).

Norsk alkoholpolitikk og lokale tilpasninger

Metaforen «bittersøtt» er brukt for å beskrive at rusmidler både har en «bitter» og en «søt» side. På den ene siden kan rusmidler knyttes til skader, sosiale konsekvenser og risikofaktorer for misbruk. På den andre siden kan rusmidler knyttes til fellesskap og sosialitet (Pedersen 2015).

Norsk alkoholpolitikk hatt som mål å redusere helse- og sosiale skader av alkoholbruk gjennom ulike virkemidler ved å redusere totalforbruket i befolkningen (Rambøll 2016). Denne politikken bygger på den faglige erkjennelsen om en sammenheng mellom totalkonsumet av alkohol og antall stordrikkere, og også mellom totalkonsumet i en befolkning og alkoholrelaterte skader og problemer (Skog 1985). Dette kalles totalkonsumsteorien.  Det er nettopp denne erkjennelsen som legges til grunn når staten pålegger kommunene gjennom alkoholloven å redusere det totale forbruket av alkohol i befolkningen ved hjelp av ulike virkemidler, som reguleringer av skjenkebevillinger og salgs- og skjenketider.

Hensikten med det betydelige selvstyret som finnes i lovverket på dette området, er at alkoholpolitikken skal tilpasses lokale forhold (Buvik og Baklien 2012). Lokale tilpasninger kan betraktes som avveininger mellom næringsinteresser og mulige helse- og sosiale skader. De siste årene har norske kommuner benyttet handlingsrommet i alkoholloven til en stadig mer liberal alkoholpolitikk (Helsedirektoratet 2016). For kommunale saksbehandlerne av alkoholloven har dette blitt opplevd som krevende (Gravrok og Myller 2015).

Flere studier har beskrevet utfordringer i norske kommuners forvaltning av alkoholloven (Rambøll 2016, Buvik og Baklien 2012). Det har vært påpekt at det ikke finnes en «gullstandard» for hvordan kommunene bør utføre arbeidet (Rambøll 2016). Det er heller ikke skrevet mye om små kommuners tilnærminger til dette arbeidet. For å få mer kunnskap om små kommuners håndtering av alkoholspørsmål har Kompetansesenter Rus Nord-Norge (KoRus-Nord) i samarbeid med Fylkesmannen i Finnmark, de siste tre årene gjennomført fem alkohollovssamlinger overfor saksbehandlerne av alkoholloven i alle Finnmarks 19 kommuner. I tillegg har vi ønsket større fokus på lokalt folkehelsearbeid blant annet med bakgrunn i rapporteringer fra politiet om utfordrende alkoholbruk i fylket. Konseptet Ansvarlig alkoholhåndtering (AAH) fra Helsedirektoratet, som blant annet har som mål å redusere overskjenking og minske rusrelatert vold, ble benyttet som utgangspunkt for dialogen med kommunene. Det er erfaringene fra disse dialogene som danner grunnlaget for å belyse Finnmarkskommunenes utfordringer og tilpasninger i forvaltningen av alkoholloven. 

Geografi og alkoholloven  

Finnmark er landets største fylke i areal, men har med sine ca 75 000 innbyggere færrest innbyggere. I dette fylket som er større enn Danmark er det både geografiske, demografiske og næringsmessige ulikheter. Antallet salgs- og skjenkestedene er også ulikt konsentrert i fylkets 19 kommuner. De fleste av fylkets kommuner, 15 stykker, er små med mellom 1000 og 4000 innbyggere. Tre kommuner har mellom 6000 og 10 000 innbyggere, mens Alta skiller seg ut med 20 000 innbyggere.  En multikulturelle befolkning av blant annet samisk, kvensk, norsk og russisk opphav, samt mange sysselsatt i primær- og sekundærnæringer, er forhold som kjennetegner fylket.

De kommunale saksbehandlerne i fylket har gjennom de fem alkohollovsamlingene diskutert og fremhevet mange nasjonale likheter i alkoholtrender og kommunal innretning omkring alkoholspørsmål. Nedgang i norske ungdommers alkoholbruk, blant annet vist gjennom Ungdata-undersøkelsene og mye lik praksis rundt kontroller av utesteder, er eksempler på områder som de mener «går igjen» i Norge. Likevel har store avstander, til dels spredt og tynt befolkede lokalsamfunn, et klimatisk krevende klima og muligens kulturelle særtrekk, vært forhold som de har fremhevet spesielle og viktig å hensynta i forvaltningen av alkoholloven i disse små kommunene.

Lokale uttrykk og liten stillingsprosent

De fleste saksbehandlerne har en liten stillingsprosent til arbeidet knyttet til forvaltningen av alkoholloven. I en spørreundersøkelse til alle Finnmarkskommunene (der 12 av 19 kommuner responderte) svarte 50% at de brukte under 10% av sin stilling til saksbehandling på alkohollovsfeltet.  Som det fremgår av figur 1 under svarte vel 90 % at de brukte 50% eller mindre av sin stilling til dette arbeidet.

Figur 1: Stillingsprosent som benyttes til saksbehandling på alkohollovsfeltet.

Liten stillingsprosent til dette arbeidet som det fremgår av denne Finnmarksundersøkelsen, er også det generelle bildet for andre små kommuner i Norge (Rambøll 2016). At stillingsprosenten er liten og at man har få saker gjør at man kan få liten trening i forvaltningen av alkoholloven. Samtidig er det naturlig at det vil være færre saker å behandle i små kommuner med få salgs- og skjenkesteder. Et moment som saksbehandlerne i Finnmark har påpekt er at erfaringer fra andre områder i kommunen, som næring og kultur, også kan gi økt forståelse for alkohollovens intensjoner som tryggere uteliv o.l. 

Saksbehandling av alkoholspørsmål har liten status i kommunen, påpekte flere. At lokalt alkohol- og rusarbeid oppfattes å ha mindre status enn annet kommunalt arbeid er nok ikke spesielt for små kommuner (Gravrok, Andreassen og Myller 2008). Men likevel fremhevet saksbehandlerne at når kun èn ansatt i en deltidsstilling kjemper for tematikken, blir det ekstra sårbart.

Når post og butikk er blitt sentralisert og forsvunnet fra mange lokalsamfunn, er puben eller kroa en av de få gjenværende samlingssteder. Her utgjør alkoholserveringen ofte bare en liten del av virksomheten. Dette harmonerer med erfaringer fra andre småkommuner (Olsen 2015). Erfaringene fra Finnmark er at denne erkjennelsen gjør at kommunene også er mer varsom i kontrollen og påleggene til denne møteplassen, puben. Imidlertid ble langing av alkohol til mindreårige diskutert på samlingene som et problem. Langingen skjer i privat regi, og er i mindre grad kontrollerbart for kommunen. Det å arbeide med foreldrenes holdninger på dette området ble nevnt av saksbehandlerne som et tiltak for å bedre denne aktiviteten.  

Når småkommuner blir «storbyer»

Flere av Finnmarks småkommuner opplever å bli «storby» for noen perioder i løpet av året. Storbymetaforen er brukt som beskrivelse på de mange festivalene som har vokst frem de siste årene.  Det kan være tre, fire festivaler gjennom året som tiltrekker seg mange utflyttere, fastboende og turister.  Alle saksbehandlerne er enig at det skjer mye positivt rundt festivalene, og det er hyggelig å være «litt storby». Samtidig er det utforinger knyttet til fyll og noe voldsepisoder, som er krevende for en liten kommune.  De opplever blant annet festivalarrangører med liten erfaring til å håndtere alkoholutfordringer knyttet til store folkemengder og bråk rundt festivalområdene.

Ulik kompetanse i bruk

Den tidligere nevnte spørreundersøkelsen viser at saksbehandlerne er opptatt av økt kunnskap om forvaltning av alkoholloven. Saksbehandlerne ble bedt om å vurdere nytten av området Ansvarlig alkoholhåndtering på den nettbaserte kunnskapsbasen kommunetorget.no. Her var det delen om kunnskapskilder, som omhandler lovverk og forskingslitteratur omkring ulik skjenke- og salgspraksis som ble vurdert mest nyttig av alle de vurderte områdene.  Hele 75% av saksbehandlerne anså dette som nyttig eller veldig nyttig i sitt arbeid.

Kompetansehevingen skjer også på andre måter, blant annet gjennom mer uformelle nettverk mellom kommunene i fylket, der man ringer hverandre etter behov. Dette oppleves som trygt og betydningsfullt fordi «vi» har en felles forståelse av utfordringene. Videre blir Alta kommune henvist til som en kommune andre mindre kommuner søker råd hos i vanskelige saker. Saksbehandleremener lokalkunnskap er avgjørende for å gjøre et godt arbeid. Kjennskap til personers rulleblad og uteplassers historikk nevnes som eksempler på lokal viten som er nyttig. En annen side ved slik lokalkunnskap er tette bånd gjennom at «alle kjenner alle» i små kommuner, noe som også vært løftet frem av saksbehandlerne. Flere har blitt utsatt for press av folk de kjenner i næringen, politikere og andre som stoppet dem på gaten fordi de vet de er saksbehandlere i skjenkesaker.

Historiske erfaringer med statlig styring

Det noe sensitive spørsmålet, om det eksisterer lokale drikkekulturer som skilte seg ut fra nasjonale trender, var også noe saksbehandlerne har diskutert på kommunesamlingene. Noen av saksbehandlerne hadde for eksempel erfaring med at forståelsen av «åpenbart påvirket» kunne være forskjellig på Østlandet enn i Finnmark. Selv om det har vært fremhevet at Finnmark med sine mangfoldige kulturer er særegen (Finnmark Fylkeskommune 2014), er det ikke grunnlag å trekke konklusjoner om en egen alkoholkultur i Finnmark. Med henblikk på både kulturelle, historiske og religiøse forskjeller er det mer nærliggende å anta at det er mange ulike kulturer på dette området i fylket (Spein, Steen og Hoxmark 2012). Et annet poeng som ble nevnt i denne sammenheng var at Helsedirektoratets alkoholkampanjer kan bli oppfattet som «nok et statlig pålegg sørfra» og Finnmark som «annerledesfylket», utsagn som kanskje sier noe om historiske erfaringer mange finnmarkinger har med en opplevd «ovenfra og ned-styring» fra staten på mange områder (Doktor i nord 2017).

Etiske vurderinger i små samfunn

Som det ble nevnt innledningsvis, har den geografisk dimensjon av arbeidet rundt alkoholloven betydning. Store avstander og spredt bosetning gjør at det er langt å kjøre. At lensmannen ikke kan bistå rundt problemer med berusede gjester når veiene stenges vinterstid på grunn av dårlig vær, er gjenkjennbart for flere av saksbehandlerne, i tillegg til erkjennelsen om at berusede personer kan fryse i hjel ute i vinterkulda i Finnmark. Da føler skjenkesteder også ansvar for å ivareta aviste berusede kunder, ifølge saksbehandlerne. KoRus-Nord har eksempler fra andre steder i Nord-Norge, der taxisjåfører har et våkent øye på om berusede personer har satt seg i snøskavler på vei hjem fra en uteplass.

Samlet sett vitner erfaringene fra saksbehandlerne i Finnmark om stor forståelse av yrkesutøvelse og etiske vurderinger i lokalsamfunn der båndene er tette. De er mye alene om avgjørelser knyttet til lokal velferd og utøver mye skjønn. En slik rolle har vært beskrevet som å stå i velferdsstatens frontlinje (Vike mfl 2017). Erfaringene fra disse frontlinjekjemperne for den lokale folkehelsen bør derfor vektlegges i den lokale tilpasningen av alkohollovsarbeidet. 

 

Referanser

  • Babor, Thomas («006): Alcohol. No ordinary commodity, research and public policy.
  • Buvik, Kristin og Bergljot Baklien (2012): Fri flyt Bartenderes møte med berusede gjester. SIRUS-Rapport nr. 1/2012
  • Doktor i nord (2017): Medlemsblad for Nordland og Finnmark legeforening. Nr 1 2017.
  • Finnmark fylkeskommune Regionale kulturstrategier for Finnmark 2015 - 2020
  • Gravrok, Øystein og Terje Myller (2015): Erfaringer fra alkohollovsarbeid i Finnmark. Artikkel i Spor 2015.
  • Gravrok, Øystein, Marit Andreassen og Terje Myller (2008): Hvordan styrke arbeidet med individuell plan for rusmiddelavhengige? KoRus Nord rapport nr 2 2008.
  • Helsedirektoratet (2016): Hvordan drive en ansvarlig alkoholhåndtering? IS-2445
  • Olsen, Jonas (2015) Puben har på mange måter samlet øya : Namdalsavisa 24 oktober 2015
  • Pedersen, Willy (2015): Bittersøtt. Ungdom/Sosialisering/Rusmidler. Universitesforlaget.
  • Rambøll (2016): Ansvarlig alkoholhåndtering i ti kommuner. Rapport bestilt av Helsedirektoratet.
  • Skog, O. J. (1985). The collectivity of drinking cultures: a theory of the distribution of alcohol consumption. British Journal of Addiction, 80(1), 83–99.
  • Spein, Anna Rita, Ragnhild Steen og Ellen Hoxmark (2012): Rus(mis)bruk blant samer; kulturelle særtrekk og tiltaksutfordringer. Artikkel på forebygging.no
  • Vike, Halvard (2017): Tilbakeblikk på velferdsstaten – politikk, styring og tjenesterer en antologi redigert av Halvard Vike, Jonas Debesay og Heidi Hauklien.

 

 
 
Kommunetorget

2018 (C) Kommunetorget

» FORUM

E-post: post@kommunetorget.no

Lukk
Tips en venn:
Ditt fornavn:

Din e-post adresse:
Ditt etternavn:

Din venns e-post adresse:
Din melding / beskjed / kommentar:

(URL til siden blir automatisk lagt inn i e-post meldingen.)

Kode: imq6r0
(Skriv inn koden over.)