Fra areal styring til ”adferdsstyring” – kommunal planlegging ved ”sirkelens ende”?


Det er 50 år siden vi fikk vår første landsdekkende bestemmelser om obligatorisk kommuneplanlegging. På de femti årene har vi hatt tre forskjellige plan- og bygningslovsregimer og et havarert forsøk på å innføre en rendyrket planleggingslov.

av Terje Kleven (2015) dr. ing. Tidligere forskningssjef ved Norsk Institutt for by- og regionforskning, NIBR. Medlem av nettverket Byutviklingens lange linjer, BULL.

De tre regimene er alle preget av sin samtid både når det gjelder de samfunnsmessige oppgavene planleggingen skulle løses, så vel som de politiske styringsambisjonene lovene ga uttrykk for. Fra å være opptatt av få bedre skikk på arealbruk og infrastruktur i byer og tettsteder, har kommunal planlegging i dag også tatt på seg oppgaven å oppdra befolkningen til mer bærekraftig atferd. Kommunal planlegging skal omfatte ”alt” og involvere ”alle”. Er den dermed kommet til ”sirkelens ende”?

Planlovgivningen som samtidsbilde

Bygningsloven av 1965 kom til som et svar på de utfordringene landet sto overfor da Norge skulle gjenreises og ”nyreises” etter krigen. Landet skulle bygges. Kommunal oversiktsplanlegging var først og fremst et virkemiddel for statens styring av by- og tettstedsveksten og kontroll over tilfeldig og spredt utbygging. Utfordringen var å betjene en vekstøkonomi med kraftig industrialisering og stor befolkningsstrøm til byer og tettsteder. Loven påla alle norske kommuner å utarbeide en generalplan som skulle vise ”… hovedtrekkene i utnyttingen av grunnen, så som til byggeområder, jord- eller skogbruksområder, naturområder, trafikklinjer og andre kommunikasjonsanlegg, og for løsningen av vann- og kloakkspørsmål eller andre spørsmål om tiltak til dekning av allmenne behov innenfor kommunens område” slik det sto i lovens § 20.2. Generalplanen var helt ut en plan for fysisk utbygging.

Det hadde tatt mer en ti år fra lovarbeidet startet til loven ble iverksatt. Da hadde verden blitt en annen. Velferdsstaten tok form, styringsbehovet ble utvidet. Krav om medvirkning ble reist med stor tyngde. Miljøspørsmålene presset på. Det viste seg raskt at loven var et svakt instrument for å styre arealbruk og utbygging. Spørsmålet ble reist om ikke landet trengte en egen planleggingslov som kunne gi bedre samordning og som mer entydig kunne slå fast hva som skulle bygges og hvor det skulle skje. Og som slo fast rettigheter for medvirkning. Et nytt lovforslag ble vedtatt i 1981, men aldri iverksatt. Loven skapte en heftig politisk strid om hvor inngripende arealstyringen skulle være. Det foreslåtte ”speilvendingsprinsippet” – all arealbruk som ikke var i henhold til vedtatt plan skulle være forbudt – ble avvist.

Plan- og bygningsloven av 1985 var først og fremst et motsvar på speilvendingen, og innførte et mindre rigorøst arealstyringsregime. Men lovens formål ble kraftig utvidet, slik planleggingsloven også hadde foreslått. Kommuneplanen skulle også være en plan for kommunen som lokalsamfunn. Den skulle også ta for seg økonomiske, sosiale og kulturelle sider ved kommunens utvikling. Planleggingen skulle være et viktig samordningsinstrument, både for kommuneorganisasjonen og overfor statlige myndigheter.

Ønsket om ”helhetlig” og ”samordnet” planlegging ble ytterligere styrket av to meget betydningsfulle samtidstrender som preget 1990-tallet: Kravet om at samfunnsutviklingen måtte snus i mer bærekraftig retning og – parallelt –

framveksten av et nytt syn på styring av offentlig virksomhet og på forholdet mellom myndigheter, marked og sivilsamfunn.  New Public Management og samstyring ble nye oppskrifter for løsning av offentlige oppgaver. Denne styringsideologien utgjør også det politiske og ideologiske bakteppet for norsk planlovgivning i sin siste utgave, plan- og bygningsloven av 2008.

Samtidig er lovens formål enda en gang blitt kraftig utvidet. Det reflekterer de store forvaltningsreformene som ble gjennomført på 1990-tallet og som definerte miljø, klima og folkehelse som kommunale planleggingsoppgaver. Bærekraftig utvikling er gjort til et hovedmål. 2008-lovens planleggingsoppgaver er i langt større grad enn tidligere preget av kompleksitet, ”mangemålssituasjoner” og interessemotsetninger. Det er en kontekst preget av usikkerhet og risiko. Den hat fått sitt eget begrep, ”risikosamfunnet”. Det preges av utfordringer som dreier seg om fordeling av goder og ulemper, miljømessig, økonomisk og sosialt. Det er rimelig – og på tide – å spørre om utfordringene ikke har vokst langt utover plan- og bygningslovens ansvars- og virkemiddelapparat. Særlig når også løsningene skal skje i en politisk atmosfære av marked, NPM og samstyring.

Fra arealstyring til atferdsstyring

Det mest karakteristiske trekket ved norsk planlovgivning at den til enhver tid har vært et speilbilde av sin samtid, om enn ofte på etterskudd. Det gjelder både planleggingens verdigrunnlag og politiske begrunnelser så vel som dens kunnskapsgrunnlag og faglige forankring. De tre lovene vi har hatt etter 1965 speiler utviklingen av det norske samfunnet fra etterkrigstidens gjenreising, gjennom oppbyggingen av velferdsstaten til møtet med risikosamfunnet. Planleggings­oppgavene som kommunene er blitt pålagt er et samlet avtrykk av samtidas av samfunnets utfordringer, av politiske styringsambisjoner, og av hvordan oppgavene skal løses i samspill mellom stat og kommune. På alle områdene har det skjedd store endringer. Innholdskravene er flyttet nærmere planleggingens samlede konsekvenser, langt utover planlovgivingens opprinnelige formål å være et verktøy for fysisk planlegging. 1965-lovens ”utbyggingsregime” tilhører en annen verden.

Også planleggingen praksis er radikalt forskjellig fra hva den var på 1960-tallet. Utviklingen av planformer og -prosesser, teorier og metoder har i noen grad vært en følge av endringene i lovverket, men mest av alt har drivkraften vært planleggingens praksis og planleggernes erfaringer, av og til også internasjonale impulser. Det har skjedd en enorm heving av planenes kvalitet og vi har fått en velutdannet skare kompetente planleggere.

Gjennom denne tidsepoken har staten abdisert fra direkte, hierarkisk styring til fordel for både konkurranse og partnerskap mellom offentlig og privat sektor. Det har skjedd også på områder som tradisjonelt alltid har vært det offentliges oppgave. Staten styrer i stor grad ”på armlengdes avstand”: Den setter målene, gjennomføringsansvaret overlates til  kommuner og sivilsamfunn. Da fremstår det som et kraftig paradoks at planlovgivningens ambisjoner ikke er rokket. Tvert om; ambisjonene om ”helhetlig og samordnet” styring har aldri vært klarere nedfelt i norsk planlovgivning enn i dagens lov. Planleggingen skal være et virkemiddel for å endre økonomiske, sosiale og kulturelle forhold i samfunnet. Nasjonale mål er strukket høyere og de innholdsmessige kravene til planene er mer omfattende og sammensatte enn noen gang tidligere. Satt på spissen uttrykker lovens formålsparagraf ambisjoner om at ”alt” skal være med og at ”alle” skal være med i å sette dagsorden og ”samstyre” løsningene.

Mange – kanskje de fleste – av bærekraftutfordringene utfordrer vår livsstil, vårt private konsum og vår mobilitet. Løsningene dreier seg i stor grad om å endre atferd. Det gjelder hensynet til miljø og klima. Det gjelder vår sunnhet og helse. Individuelle valg rammer kollektive goder som i ”allmenningens tragedie”. Konsekvensen er at ambisjonene for samfunnsplanleggingen er flyttet fra arealstyring til ”atferdsstyring”.

Det blir derfor et stort paradoks å observere den økende asymmetrien mellom planleggingens ambisjoner og rådende ideologi om avstandsstyring og marked. Planlegging for lokal utvikling – den ”gammeldagse” utviklingsplanleggingen – møter strengere plankrav og skjerpet særlovgivning. Det lokalpolitiske armslaget blir stadig mer innsirklet av lovgivningen. Det forsterker paradokset ytterligere at fysisk planlegging, som det sentrale verktøyet for lokal utvikling, i overveiende grad er blitt markedsstyrt.

Sirkelens ende?

Hvordan kan ”sirkelens ende” være et bilde av  norsk kommuneplanlegging anno 2015? Sirkelen står for historien som gjentar seg, som svirrer om et fastpunkt. Dette fastpunktet er planleggingens kjernefortellinger – kommunal planleggingens dominerende ”storylines” som forteller at planlegging er et instrument for politisk styring og samordning, av demokratisk medvirkning og åpenhet. Med noen års mellomrom har dette instrumentet vært gjenstand for både pragmatisk og ideologisk motivert revisjon. Drivkraften har vært troen på kjernefortellingene.

Historiens lærdom er at også dagens lov om litt,  kanskje allerede, er passert av samtiden. Det er bare et tidsspørsmål før argumenter for ytterligere effektivisering av instrumentet ønsker å gi sirkelen en ny omdreining. Røster vil reise seg for oppdatering, revidering og justering, drevet fram av fagets og byråkratiets  ambisjoner om møte nye utfordringer med enda bedre, mer effektive og treffsikre modeller og metoder.

Før det skjer bør vi stille noen viktige spørsmål. Vi bør diskutere om norsk planlegging heller burde befinne seg ved ”sirkelens ende” og om det vil være særlig fornuftig å bygge ut ”alt” til ”enda mer” og ”alle” til ”enda flere”. Vi bør diskutere om medvirkning, samarbeid  og samstyring er svaret på alle styringsutfordringer. En rekke av de samfunnsområdene som omfattes av plan- og bygningslovens formålsparagraf tilhører politikkområder hvor kommunene har få virkemidler. Oppgavene lar seg heller ikke samordne på kommunalt nivå. Virkemidlene står ikke i forhold til oppgavene. Selv om kommunene ”samstyrer”  med sivilsamfunn og marked. Hvilke følger har det for det  representative demokratiet at  ”alle” – eventuelt ”enda flere” – skal med? Gjør det folkevalgte til ”sleeping partners”?

Plan- og bygningslovgivningen er først og fremst er ment å  være et verktøy for fysisk planlegging. Vi bør spørre om den også er egnet til å påvirke folks atferd i mer bærekraftig retning. Kommunene kan gjennomføre mange  klimatiltak gjennom den fysiske planleggingen, men plan- og bygningsloven har ingen hjemler for å endre folks personlige forbruk, livstil og mobilitet. Kommunen kan fronte ”Helse i plan”, men kan bare legge til rette for arealbruk og infrastruktur som gjør det mulig å være fysisk aktiv eller bruke og nyte naturen. Med plan- og bygningsloven i hånd kan kommunen ikke gjøre stort annet kriminalitetsforebyggende arbeid enn å sette krav til den fysiske utformingen av bolig- og nærmiljøer.

Kommuneplanleggingen står overfor en vegg av kompleksitet. I det godes tjeneste er kommunene pålagt et stort antall oppgaver som – om de skal møtes på  alvor – krever helt andre tilnærminger enn hva plan- og bygningslovens planformer, ansvars- og prosedyreregler kan tilby. Det hindrer naturligvis ikke at kommunene engasjerer seg for barns interesser, folkehelse og kriminalitets­forebygging, men er det oppgaver som hører hjemme i et lovverk hvor virkemidlene er utformet for å regulere og kontrollere arealbruk, vern og fysisk utbygging?

Jeg vil snu bekymringen til en advarsel inspirert av en mye sitert uttalelse av den  amerikanske statsviterens Aron Wildavsky, helt tilbake i 1973: ”If planning is everything, maybe it’s nothing?” Wildavsky møtte den gangen kraftig motbør, til dels forakt, fra planleggerhold for utsagnet. I dag er det grunn til å stille noen Wildavsky-inspirerte spørsmål til dagens planregime: Står mye av innholdet i kommunal planlegging i fare for å bli pliktøvelser for oppgaver uten virkemidler? Vil statens forventninger til kommunene om å følge opp nasjonale mål og forventninger føre til at alle kommuneplaner kommer til å handle om det samme, det som staten prioriterer? Bør ikke å diskutere forenkling være like aktuelt som å gi ambisjonene en ytterligere omdreining?

Bør vi kanskje oppgi den besnærende tanken om ”helhetlig samordning”? Om en kommune ønsker en samlet innsats for bedre folkehelse eller satse på  kriminalitets-forebygging, burde ikke det nedfelle seg i en målrettet særinnsats – med egen handlingsplan – nettopp for det? Og ikke kompliseres i den store, helhetlige samordningen? Da kan resultatet lett bli rullerte ambisjoner på tykt papir. Så jeg spør med Wildavsky: Om kommuneplanen skal handle om alt, blir den da også en plan uten handling – og uten betydning?

 
 
Kommunetorget

2018 (C) Kommunetorget

» FORUM

E-post: post@kommunetorget.no

Lukk
Tips en venn:
Ditt fornavn:

Din e-post adresse:
Ditt etternavn:

Din venns e-post adresse:
Din melding / beskjed / kommentar:

(URL til siden blir automatisk lagt inn i e-post meldingen.)

Kode: 7mquyi
(Skriv inn koden over.)