Iverksetting i kommunene


"Nå er det opp til kommunene å iverksette…………..". Den lange veien fra departementale beslutninger til lokale virkninger .

Bergljot Baklien, 2007/2017  Sirus (Folkehelseinstituttet) - last ned hele artikkelen HER (pdf)

Denne artikkelen ble første gang publisert på kommunetorget.no i 2007. På grunn av mange spørsmål fra kommunene om iverksetting og implementering, har vi valgt å løfte denne frem igjen i en tilpasset nettutgave.

Intensjon

Intensjonen med denne teksten er å gi et innblikk i de prosessene som karakteriserer iverksetting. Hovedfokus er den iverksettingen som foregår lokalt, i en fylkeskommune, en kommune eller kanskje på en skole eller en annen lokal institusjon. Utgangspunktet vil særlig være tiltak som er besluttet sentralt, men som altså skal iverksettes lokalt. Jeg ønsker altså å sette fokus på noe av det som skjer, eller som kan skje, når staten for eksempel sender ut en veileder eller en mal, sammen med informasjon om at "nå er det opp til kommunene å iverksette rusmiddelpolitiske handlingsplaner og individuelle planer". Teksten skal presentere et begreps­apparat og en måte å tenke på når det gjelder iverksetting – eller implementering - jeg bruker de to be­grepene om hverandre. Så langt det er mulig vil jeg illustrere med eksempler fra faktiske iverksettings­pro­sesser, eksempler som jeg håper skal kunne konkretisere begrepene og tilnærmingsmåten.

Teksten bygger på mange års erfaringer med evalueringer av iverk­settingsprosesser. Det vil si evalueringer som ikke først og fremst skal svare på om et tiltak er godt eller dårlig, men som heller studerer de prosessene som går forut for at noe blir godt eller dårlig. Dette er de prosessene som karakteriserer selve gjennomføringen av et tiltak  - med andre ord ikke alt for mye fokus verken på beslutnings­pro­sessene som går forut for iverksettingen, og heller ikke på vurderingen av det endelige resultat som kommer etter iverksettingen.

Noen sentrale spørsmål

For å forankre denne teksten i klassisk implementeringsanalyse, begynner jeg med en referanse til den kanskje mest siterte artikkelen om i verk­setting. Den er skrevet av Donald S. van Meter og Carl E. van Horn midt på 70-tallet. De setter opp syv spørsmål som er viktige å stille i forhold til iverksetting (Van Meter og Van Horn 1975):

1: Hva slags målsetting har tiltaket?

2: Hvilke personalmessige og økonomiske ressurser er disponible?

3: Hvordan fungerer kommunikasjonen mellom initiativtaker (målformulerer) og iverksetter?

4: Hvordan og i hvilken grad styrer og støtter initiativtaker opp?

5: Hvilke kjennetegn ved iverksetterne kan virke inn på iverksettinga?

6: Hvordan handler iverksetterne? Hvordan disponerer de ressursene?

7: Hva kjennetegner iverksettingens kontekst  -  økonomisk, sosialt og politisk? 

 

Disse spørsmålene er også i høy grad relevante i dag, og de er relevante for lokale iverksettinger i Norge. De dreier seg om at vi må se på målene for tiltaket som skal iverksettes, på hvilke ressurser som er tilgjengelige og på hvordan ressursene omsettes i virkemidler og handling, og om at vi må være opptatt av den konteksten som iverksettingen foregår innenfor. Alt dette er begreper og faktorer som vil bli drøftet og utdypet i denne teksten.

Beslutningsarena og iverksettingsarena

Vi er altså opptatt av det som ligger mellom beslutningen om at noe skal gjøres, og den effekten som tiltaket eventuelt har.

Figur 1. Beslutning, iverksetting og effekt. 

 

Figuren over skal minne om at dette ofte, eller oftest, dreier seg om for­skjellige folk og forskjellige arenaer. På beslutningsarenaen formuleres målene. Iverksettingsarenaen er stedet der beslutningene iverksettes og målene forhåpentligvis realiseres. Foran har vi sett at allerede klassiske implementeringsteoretikere som Van Meter og Van Horn var opptatt av samhandlingen mellom initiativtaker og iverksetter (Van Meter og Van Horn 1975).  Andre forskere går så langt som å hevde at det gjerne vil være en kløft mellom disse to arenaene, og at det normalt vil være en motsetning som vil sette sitt preg på iverksettingen (Lindensjö og Lundgren 1986 og 2000). Gjennom min egen forskning har jeg ofte hørt utsagn fra lokalnivå der essensen er at "de der inne i Oslo vet ikke hvordan vi egentlig har det her ute i kommune-Norge".

Figur 2. Beslutningsarena og iverksettingsarena.

 

Fordi dette er forskjellige folk og forskjellige arenaer, blir det viktig å finne ut av hva slags forståelse de har av det problemet som man skal gjøre noe med, og det blir viktig å finne ut hva slags virkelighetsoppfatning de har. Spørsmålet blir altså i hvilken grad beslutningsarenaen og i verk­settingsarenaen har felles problemforståelse og virkelighetsoppfatning.

En annen sak er at det kan være mange beslutningsarenaer. Som eksempel kan jeg vise til det Regionprosjektet innenfor lokalbasert rusforebygging. Det er et pilotprosjekt med bakgrunn i Regjeringens handlingsplan mot rusmiddelproblemer 2003-2005, der man besluttet å bevilge 24 millioner kroner til lokalt rusforebyggende arbeid i seks utvalgte kommuner eller regioner. I dette prosjektet er den første

be­slutningen tatt av departementet, eller formelt sett av regjeringen, i og med at prosjektet først ble annonsert og kunngjort i regjeringens handlingsplan (Sosialdepartementet 2003, Baklien et al 2005).  Så ble dette konkretisert i Sosial og helsedirektoratet, og norske kommuner ble invitert til å søke. I neste instans igjen blir prosjektet ytterligere kon­kretisert når de enkelte kommunene bestemmer hva de skal gjøre og hvilke interven­sjoner de mener passer i sin kommune.

Dermed blir det en ganske lang vei fra regjeringens handlingsplan, og ned til de konkrete tiltakene i den enkelte kommune, for eksempel ned til det klasserommet der forebyggingen kanskje skal foregå. Enda lenger er det til det vi kan kalle ungdommens festarena, der de unge kanskje har sin alkoholdebut eller prøver ut illegale rusmidler.

Dette går dessuten rett inn i statsvitenskapelig iverk­settings­teori, som minner om at iverksetting kan bli sett som et spørsmål om hva slags samsvar det er mellom politikk på ulike hierarkiske eller geografiske nivå. For eksempel legger Offerdal (1992) vekt på at det kan oppstå pro­blemer når kommuner skal iverksette en politikk som er utformet i den sentrale forvaltningen. Kommunene er politiske enheter med egen mål og pre­feranser, og dermed er det kanskje ikke så rart om det som kommer ut til slutt ikke samsvarer 100% med det som var intensjon og beslutning.

Det kan med andre ord være mange fallgruver og barrierer når be­slutningene fattes sentralt og implementeringen skal foregå lokalt. Van Meter og Van Horn la stor vekt på kommunikasjonens betydning for i verk­settingen (Van Meter og Van Horn 1975). En annen klassisk implementerings­studie er Pressman og Wildavskis under­søkelse fra 1973 (referert i Winter 2001:63-64). Deres bok har en lang undertittel, som bl.a. inneholder disse setningene "How great expectations in Washington are dashed in Oakland" og "Why it's amazing that federal programs work at all". De viser hvordan ambisiøse program som er ved­tatt sentralt, av forskjellige grunner blir forsinket og til dels aldri blir skikkelig implementert på lokalplanet. Forklaringene på hvorfor det går som det går, finner de ved å se på iverksettingens kompleksitet, og på antallet beslutningspunkter. De finner at svært mange aktører er involvert, og at de mange aktørene har høyst forskjellige interesser, prioriteringer og virkelighetsoppfatninger.

Problemene skyldes også at forskjellene er for mange og for store mellom beslutnings­arenaen og iverksettingsarenaen. Både konteksten og aktørenes virkelig­hetsoppfatninger er ulike på henholdsvis det sentrale nivået som fatter beslutninger og det lokale nivået som skal sette disse beslutningene ut i livet. De finner også at det kan være vanskelig for det sentrale nivået å ta høyde for lokale barrierer prosjekt og program kan møte ute i den lokale virkeligheten. Barrierene som oppstår på lokalplanet avhenger av mange ulike forhold og varierer mellom ulike lokale settinger, og er derfor vanskelig å forutse. Samtidig vil det være viktig at det sentrale nivået er oppmerksomme på at implementering av et tiltak på lokalt plan ikke foregår på samme måte uansett på hvilket lokalt plan det implementeres.

En av flere grunner til at den sentrale beslutningsarenaen ikke alltid ser godt nok hvordan et tiltak kan komme til å fungere på lokalplanet, er at i det sentrale nivået sitt perspektiv ser man gjerne ett prosjekt eller ett tiltak av gangen, men ute i kommunene er det kanskje en flora av pro­sjekter. De tiltakene som er iverksettes lokalt foregår ikke noe vakuum. Tvert i mot er det gjerne slik at tiltaket iverksettes som en av mange blomster i en prosjektflora. For eksempel i evalueringen av Kultur gir helse, en nasjonal satsning på kultur som helsefremmende virkemiddel, fant vi at i enkelte forsøkskommuner ble utviklingen av pro­sjektet sterkt preget av at det ble tilpasset hva de ellers hadde av andre prosjekter (Baklien og Carlsson 2000). Særlig gjaldt det i Karasjok. Deres Kultur gir helse-prosjekt ble sterkt preget av at de koblet det sammen med et annet eksisterende prosjekt kalt “Levekår i omstilling”, som de hadde fått fra et annet departement. Det virket som om det sentrale nivået, i dette tilfellet Kulturrådet og Sosial- og helsedepartementet var relativt ukjent med at "deres" prosjekt ble iverksatt, ikke som det ene tiltaket som all kommunal oppmerksomhet ble konsentrert om, men tvert i mot som en av flere blomster i en temmelig mangfoldig lokal prosjektflora.

Tilsvarende løsninger har vi sett når man i Trondheim skulle implementere det forebyggende tiltaket "Ansvarlig vertskap" på oppdrag fra Sosial- og helsedirektoratet. Der valgte man å gjøre det som et delprosjektet under "Midtbyen trygg og trivelig", et annet prosjekt som de allerede var i gang med (jf. Buvik og Baklien 2006). Dette kom til å prege Ansvarlig vertskap i Trondheim på en måte som kanskje ikke var helt i tråd med de opp­fatningene man hadde på sentralt nivå.

Rådet til det lokale nivået i denne sammenheng må være at man tenker nøye gjennom hva man taper og hva man vinner ved å slå sammen forskjellige prosjekter og program på denne måten. Det er liten tvil om at man kan spare ressurser, for eksempel ved at to tiltak som likner hverandre kan ha felles prosjektleder. Men samtidig blir fokuset mer utydelig, det er fort gjort at man runder noen svinger og at man gjør det litt for lettvint for seg selv.

En annen sak er at lokalnivåets motiver for å gå inn i prosjektet også kan være andre enn de det sentrale nivået ser for seg når man fatter vedtak om lokal implementering. En faktor er at det ofte, men ikke alltid følger økonomiske midler med de sentralt initierte prosjektene, midler som kommer godt med en slunken kommunekasse. Men det kan også være andre, utenforliggende motiver som spiller inn, og som mer eller mindre eksplisitt påvirker de strategiske handlingsvalgene på det kommunale nivået. Dette kom tydelig fram i en evaluering av Aksjon russkader på slutten av 80-tallet, der fem kommuner ble invitert til å være pilot­kommuner og gjennomføre lokale Aksjon russkader (Baklien 1989). Mye tyder på at en av de fem pilot­kommunene i Aksjon russkader først og fremst gikk med i aksjonen fordi de håpet at dette kunne styrke kommunika­sjonskanalen mellom kommunen og det daværende Rus­middel­direktoratet. Da det etter hvert viste seg at det sentrale initiativet var ubrukbart til det man ønsket å bruke det til, visnet både interessen og innsatsviljen, og aksjonen i denne kommunen kom aldri ut av plan­leggings­stadiet.

Oversettelsesprosesser

De beslutningene som er fattet på sentralt nivå, blir altså oversatt til handling på lokalt nivå, dvs på iverksettingsarenaen. Dette kan med andre ord også be­traktes som en oversettelsesprosess. Og dersom ikke kommuni­ka­sjonen er god, kan oversettelsen bære preg av hviskeleken vi lekte som barn. Det var alltid spennende å se hvordan den setningen vi begynte kunne ha forandret seg når den var blitt hvisket fra barn til barn tilstrekkelig mange ganger[1].

Vi har foran vist de mange nivåene i regionprosjektets iverksettings­prosess. Det sentrale initiativet ble oversatt og fortolket gjennom mange ledd fra den sentrale beslutning og fram til iverksettingen på det lokale nivået.

Figur 3. Regionprosjektet som oversettelsesprosess.

 

Allerede fra den første til den andre boksen, altså fra regjeringens handlingsplan til direktoratets konkretisering, skjedde det viktige over­settelser. Regjeringens handlingsplan la vekt på at dette skulle være lokalbasert forebygging, der man skulle konsentrere seg om tiltak som kommunene selv følte behov for og som de selv hadde entusiasme på. Denne intensjon var bl. a. uttrykt i handlingsplanen :

"Fore­byggende arbeid er mest effektivt når det er tilpasset lokale forhold og beslutninger tas så nært de berørte parter som mulig. Dette med­fører at kommunene må få et større ansvar enn tidligere når det gjelder utvikling og samordning av innsatser på lokalt nivå." 

Men når dette skulle konkretiseres av direktoratet, kom det inn et mål til som ikke var like tydelig i handlingsplanen. Det var at det som skulle gjøres ute i kommunene skulle være evidensbasert eller kunn­skaps­basert. I Regionprosjektet skulle man gjennomføre tiltak som man visste virket og var effektive. Dette er uttrykt gjentatte ganger overfor kommunene. For eksempel finner vi følgende setning i kon­trakten mellom direktoratet og kommunene: "Det presiseres at de finansierte tiltak må imøtekomme minimumskrav til å være kunn­skaps­baserte, der dette er mulig."  Under oppstartskonferansen sa leder for avdeling rusmidler det slik i sitt innlegg til kommunene: "Når det gjelder valg av tiltak, stiller vi krav til evidens­grunnlag. Vi må vite noe om effekten før vi ønsker tiltakene." 

En slik konkretisering hadde vel vært grei nok, dersom det ikke etter hvert hadde vist seg i praksis at dette var to mål som sto i en viss mot­setning til hverandre. Den første målsettingen, "dette skal være lokal­basert", innebærer at kommunene selv må kunne bestemme og at de skal gjøre noe de har et eierforhold til og entusiasme på. Det andre kravet, om at regionprosjektet skal begrense seg til programmer og tiltak som er evidensbasert, forutsetter en godkjenningsordning av tiltak. Det inne­bærer at noen, fortrinnsvis på sentralt nivå, må vurdere hvilke tiltak som har vist seg effektive og sette opp en meny som det skal velges fra lokalt. Da kan ikke kommunene velge fritt. I region­prosjektet utviklet det seg til å bli litt både og, blant annet fordi mange av kommunene ikke fant seg i at direktoratet skulle bestemme hva de skulle gjøre.

I praksis ble det slik at de som endte opp med å måtte løse spennings­forholdet mellom de to målene. Det ble kommunene som skulle velge tiltak, utvikle dem og iverksette dem. Og det ble de regionale kompe­tansesentrene som skulle veilede og hjelpe kommunene i iverksettings­prosessen.  I noen av kommunene førte dette til atskillig frustrasjon. En ordfører som leder styringsgruppa i en av kommunene sier det slik:

"Det går ikke an å skjønne denne prosessen på noen annen måte enn at direktoratet totalt mangler tillit til oss på lokalplanet. De ser på oss i kommunene som amatører som bare er med for å grave til oss penger, og de lytter overhodet ikke til oss.

Den lokale koordinatoren i samme kommune er enda mer direkte i sin dom:

"Vi er så lei av disse programmene som kommer ovenfra. Det gir oss litt sånn u-landsfølelse. De skal sende oss penger og kompe­tanse og tror at vi er helt under­utviklet. Intensjonene i handlings­planen var bra, men de er skuslet bort."

I min prosessevaluering av regionprosjektet har jeg vært nødt til å spørre om ikke avveiningen av disse to målene kunne vært løst på en annen og mer eksplisitt måte, og kanskje også tidligere i prosessen. Mye kan tyde på at direktoratet ikke i tilstrekkelig grad tok inn over seg at dette var to mål­settinger som faktisk sto i en viss motsetning til hverandre.

Underveisprosesser og prosjektlederroller

Eksemplene ovenfor kan illustrere at når vi er opptatt av iverksettings­prosess­er, betyr det ofte at vi spør om hvorfor ting blir som de blir. Ved å vise underveis­prosessene, kan vi synliggjøre veiene fram til målene. Oppsummeringen av at noe gikk godt eller dårlig, er for øvrig gjerne noe som de involverte parter kan klare selv. Det trenger de kanskje ikke en utenforstående til. Det er spørsmålet om hvorfor, som er det vanskelige. De involverte har gjerne bare ufull­stendig eller anektotisk kunnskap om hvorfor i verk­settingen gikk som det gikk. Ikke minst er det vanlig å tillegge person­faktoren alt for stor forklaringskraft: ”Det gikk bra bare fordi vi hadde en flink ildsjel.” 

Det er sant at flinke ildsjeler kan være viktige (jf. Philips 1988). Men for å uttrykke det litt mer sosiologisk, så ville jeg si at det er aktørene som skal iverksette tiltaket som er viktige. Noen aktører kan altså være flinke ild­sjeler som kan få det utrolige ut av et tiltak som i utgangspunktet er temme­­lig håp­løst. Andre aktører kan være uinteresserte og mangle både kompetanse og erfaring. Slike aktører kan kjøre i og for seg gode pro­grammer eller tiltak rett i grøfta slik at det ikke blir noen effekt i det hele tatt.

Samtidig er det slik at dersom aktørene får stor betydning, så er det gjerne noe med den sosiale sammenhengen de befinner seg i som gir dem betydning. Vi kan si at konteksten gir dem handlingsrom, eller at det her er et samspill mellom aktørene og de sosiale strukturene de befinner seg innenfor. Hvordan ildsjelene trenger både legitimitet og strukturelt handlingsrom for å kunne bli pådrivere, er vist blant annet av Øystein Gravrok i hans analyse av hva som hemmer og hva som fremmer fore­byggende arbeid i skolen (Gravrok 2004:26).

Regionprosjektet om lokalbasert forebygging, kan også illustrere dette.

Ved at man opererte med to mål som sto i en viss motstrid til hverandre, så havnet man også i en situasjon der handlingsrommet var uklart. Noen kommuner trodde at de var nødt til å velge blant de såkalt effektive eller evidensbaserte tiltakene som direktoratet hadde listet opp for dem. De oppfattet med andre ord at handlingsrommet var temmelig begrenset. Andre kranglet seg til å få gjøre det de selv ville, altså et mer utvidet handlingsrom. Det førte da selvfølgelig i neste omgang til at de som hadde trodd at de måtte begrense seg til direktoratets meny av tiltak, reagerte nokså negativt når de oppfattet at andre kommuner hadde fått et roms­ligere handlingsrom.

Ofte er prosjekter og tiltak på kommunalt nivå bygget opp rundt en person, en prosjektleder. Oppgaven betegnes som 'ledelse', men i motsetning til andre lederroller i kommunal forvaltning mangler prosjektledere ofte instruksjonsmyndighet over andre. Det så vi for eksempel i Kultur gir helse-satsningen (Baklien og Carlsson 2000:100-105).  Dette betydde selvsagt at hva som skjedde i prosjektet var av­hengig av prosjektleders kunnskap, erfaring og innstilling – og de strategier prosjektlederen valgte å bruke for å få oppslutning. Samtidig varierte prosjekt­leders handlingsrom mye fra kommune til kommune, og således også deres mulighet til å framstå som vellykkede i jobben.

I evalueringen av Kultur gir helse-satsningen skilte vi mellom flere ulike, idealtypiske aspekter ved prosjektlederrollen[1]. Administratorrollen viser til at prosjektledelse innebærer en del administrative oppgaver som inn­kalling til og referat­­skriving fra møter, samt rapportering både innad i kommunen og til det sentrale nivået. Sakbehandlerfunksjonen dreier seg også om at det kanskje skal skrives søknader til støtte­ordninger på fylkes- eller statsnivå, og kanskje også til andre forsøksmidler eller andre bud­sjett­poster i kommunen. I Kultur gir helse-satsningen ble disse oppgavene ivaretatt greit, selv om vi nok fant at enkelte prosjektledere ikke hadde den helt store legning for dette administrative arbeidet. Det samme har vi sett i evalueringen av regionprosjektet. I noen tilfeller har vi sett at andre i kommunen har ivaretatt denne administrative basisfunksjon. Det viktige er at denne basis­funksjonen ivaretas. Det er ikke så viktig hvem som utfører den.

Det andre elementet i prosjektlederrollen kalte vi fagformidleren. Noen prosjektledere hadde en solid faglig bakgrunn, og brukte posisjonen til å gjøre faglig kunnskap tilgjengelig for andre i kommunen. Dette elementet er neppe noen forutsetning for en vellykket iverksetting. Det finnes alternative måter å trekke inn fagkompetanse på – både internt i egen kommune og eksternt fra. Samtidig kan en god fagformidler lette tiltakets forankring i den kommunale strukturen, og slik bidra til at det som kanskje var et kortvarig og tidsavgrenset prosjekt lettere fører til varige endringer.

Dialog-tilretteleggeren er særlig viktig i tiltak som skal involvere flere profesjoner og/eller etater. Tverrfaglighet innebærer en koordinering av fag og spesialiteter på grunnlag av en felles forståelse. Denne felles forståelse utvikles gjennom kommunikasjon, dialog og drøftinger. I Kultur gir helse var det store forskjeller mellom kommunene mht i hvilken grad de hadde gode formelle og uformelle arenaer for dialog. En forutsetning for at en prosjektleder skal ha en slik funksjon er erfaring, trygghet og legitimitet. Det trenger imidlertid ikke være prosjektleder som har denne funk­sjonen som dialog-tilrettelegger. Poenget er at noen bør kunne inneha en slik funksjon og ”drive” diskusjonene framover.

Men det er ikke bare dialogene på formelle arenaer som er viktige. Nettverksbyggeren fungerer også som inspirator og kobler, og benytter seg i minst like stor grad av de uformelle arenaene. Å skape oppslutning om nye idéer, samt drøfte strategier og mer konkrete tiltak for å virke­liggjøre idéene, forutsetter også samhandling på uformelle arenaer. Da dreier det seg om blant annet om å tilgang til nøkkelpersoner i lokal­samfunnet som kan tenne på et perspektiv og som har ressurser å bidra med. Slike uformelle arenaer kan være lunsjpausen i rådhuskantina, på den lokale puben på fredags­kvelden, i festlig privat lag, langs sidelinja på fotballbanen når ungene spiller fotball­kamp, for å nevne noen eksempler. Skal prosjektleder kunne slå av en prat på slike arenaer er det absolutt fordel å kjenne vedkommende som bør informeres, overtales eller bearbeides. Kjennskap og vennskap åpner dører. Å ha et nettverk til å informere, drøfte, begeistre og handle igjennom er fordelaktig i nesten alle ikke-teknologiske iverksettingsprosesser. Dette gjelder utviklings­arbeid i næringslivet (Moss Kanter 1983), på topp statlig nivå (Petterson 1989) og i kommunene (Carlsson 1992).

I Kultur gir helse så vi at mange av de lokale prosjektlederne hadde et stort og omfangsrikt nettverk – i kommuneorganisasjon og sivilsamfunnet. Flere av dem representerte det som Repstad (1998) kaller kombinert-løpere, med en rolleforankring i både det offentlige og det frivillige. Dette bidrar til å skape legitimitet og tillit hos samarbeids­partnere, og det har gitt et stort nettverk å samhandle i. Gode kombinertløpere vil kunne vite hvor de usynlige grenser går i forhold til samhandlingspartnere. De har nødvendig sosial kompetanse slik at de kan balansere mellom å over­bevise og begeistre uten å bli påtrengende eller slitsom.

For prosjektledere som ønsker å få til noe uten å ha nettverksgrunnlag, blir det viktig å forsøke å skaffe seg kontakter og allianser som de kan begeistre og handle igjennom. I Kultur gir helse var det noen prosjekt­ledere som ikke hadde så mange kontakter å spille på i utgangspunktet, men som bevisst og energisk skaffet seg slike kontakter. De bedrev aktivt oppsøkende arbeid i forhold til mulige samarbeids­partnere. Prosjektledere som ikke har et stort nettverk i utgangspunktet og som har begrenset evne eller vilje til å bygge det opp, vil oppleve at iverksetting av nye tiltak kan gå tungt.

Hvordan skapes effekter og virkninger

Når vi er opptatt av iverksetting, er det altså fordi vi vil identifisere de faktorene som førte til virkningene  - eller kanskje til ingen virkninger i det hele tatt. Vi har allerede listet opp en del slike faktorer eller ramme­betingelser, som vi nå skal sortere langs to akser. Langs den ene aksen kan vi skille mellom struktur­betingelser, som for eksempel ressurser og arbeidsdeling, og aktør­betingelser, som for eksempel kompetanse og holdninger. Langs den andre aksen har vi bremseklosser og push-faktorer, eller barrierer og føringer (jf Baklien 1995). Slik får vi en firefelts tabell som kan være et godt utgangspunkt for å analysere en iverksettings­prosess.

Figur 4. Rammebetingelser, føringer og barrierer.

 

Barrierene og føringene utgjør rammebetingelsenefor iverksettings­prosessen, og de konkretiserer og definerer aktørenes handlingsrom. Her som ellers kan vi skille mellom betingelser knyttet til aktører og be­tingelser knyttet til strukturer.  Vi kan oppsummere dette slik:

  • Føringer, er alt som fremmer og fører tiltaket mot måloppnåelse  -  på et praktisk, materielt plan eller på et ideologisk plan eller et holdnings­plan.
  • Barrierer er alt som legger hindringer i veien - på et praktisk, materielt plan eller på et ideologisk plan eller holdningsplan.
  • Strukturer er for eksempel hvordan tiltaket eller tiltakets kontekst er organisert.
  • Aktører kan finnes inni eller utenfor tiltaket. Det kan være enkelt­personer eller grupper som har interesser i tiltaket, eller også eller utenforstående som virker inn gjennom at de ikke bryr seg.

Dette betyr at på strukturnivået vil god organisering og etablerte sam­arbeidsstrukturer representere en pushfaktor som kan drive iverksettingen i riktig retning. Ofte innebærer det en prosjektorganisering som kommer på utsiden av den etablerte linjeorganisasjonen. En tungrodd organisasjon som er lite tilpasset oppgaven, kan vanskeliggjøre implementeringen. Vi kan bruke et eksempel som ikke dreier seg om lokal implementering av sentrale beslutninger, men tvert om hvordan et sentralt organ takler en uventet og vanskelig situasjon, nemlig det norske utenriksdepartementets håndtering av tsunamikatastrofen i desember 2004. Rapporten som fulgte etter katastrofen, viste nettopp at departementet som var organisert på en måte som vanskeliggjorde en smidig og adekvat behandling av situasjonen (Reinås 2005).

På aktørnivået har vi allerede vært inne på at flinke og kompetente folk med høy legitimitet, helst både i sitt eget miljø og på den sentrale beslutningsarenaen, representerer en positiv føring i implementerings­prosessen. Mens feil personer kan gjøre at selv de beste ideer dør på planleggingsstadiet.

Figur 5. Eksempler på rammebetingelser.

Implementering dreier seg altså om å ha et bevisst forhold til aktører og strukturer.En god forståelse av en implementeringsprosess, må bygge på en aktør­orientering.  Den må bygge på anerkjennelse av aktørene, fordi det er de eier problemene og historien. Dersom intensjonen med tiltaket er å skape endring, og det er det jo ofte, er det aktørene som skal skape endringen.Derfor blir det viktig å stille spørsmål om aktørene, hvem er de, hvor er de, hvilke posisjoner har de?

Handlingsrom og virkelighetsoppfatninger

I forhold til aktørenes rolle i implementeringen, er det særlig to saker som det er viktig å være opptatt av. Det første er aktørenes handlingsrom,det andre er aktørenes virkelighetsopp­fatninger. Jeg har allerede nevnt at strukturer gir aktørene handlingsrom. Hvis vi skal avdekke hvorfor og hvordan et tiltak har blitt iverksatt, er det nettopp det vi må se på: Hvordan strukturene har skapt handlingsrom for aktørene.

Figur 6. Handlingsrom og virkelighetsoppfatninger.

Iverksettingsprosesser foregår med andre ord aldri i et vakuum. På struktursiden blir de påvirket av ressurser, arbeidsdeling, autoritets­fordeling og kommunikasjonsstrukturer. At tiltaket som vi har nevnt foran blir tilpasset en lokal prosjektflora, kan være en slik rammebetingelse på struktursiden. På aktørsiden er holdninger, kunnskap, kompetanse og legitimitet viktig. At personfaktoren kan være avgjørende i forhold til hvordan det går med tiltaket, har vi allerede vært inne på.

Figuren nedenfor forsøker å plassere de ulike rammebetingelsene som påvirker implementeringsprosessen.

Figur 7. Iverksettingens rammebetingelser.

I de neste avsnittene vil jeg gå nøyere inn på og gi eksempler på ramme­betingelsene både på struktur- og aktørnivå.

 

Strukturbetingelser

Foran har vi vært inne på at god organisering og etablerte samarbeids­strukturer kan hjelpe til å drive iverksettingen i riktig retning. En annen huskeliste over faktorer man bør være oppmerksom på, ligger i figur 7: Ressurser, arbeidsdeling, autoritetsfordeling og kommunikasjonsstruktur.

Figur 8. Strukturelle rammebetingelser.

Ressurser blir ofte betraktet som den viktigste strukturbetingelsen. Det kan dreie seg både om penger, tid og menneskelige ressurser. Èn vanlig fortelling om hvorfor noe gikk som det gikk, kan dreie seg om at det ikke gikk så bra som det burde, fordi det var alt for lite penger. Det er så lett å skylde på dårlig økonomi og spinkle be­vilgninger, dersom suksessen uteblir. Og selvfølgelig er det riktig at det er lettere å lykkes dersom man har rikelig med frie og ubundne økonomiske midler. Det stimulerer kreativitiet og letter iverksettingen av nye tiltak (Baklien og Carlsson 2000:101, Moss Kanter 1983, Sabatier og Mazmanian 1983).

Men i prosjekter jeg har jobbet med, har jeg også fått eksempler på at veldig romslige betingelser også har skapt problemer (Baklien 1996). Rikelige ressurser kan bli et problem fordi det skaper negative holdninger hos sentrale og viktige, men fattige aktører i om­givelsene. For eksempel dersom man foretar en sjenerøs og raus betaling av noen lærere for at de skal kjøre et bestemt forebyggings­program i sine klasser, så kan det hende at dette fører til motstand blant andre på den skolen.

En annen viktig ressurs er tid. Det kan for eksempel være spørsmål om hvor lang tid man har til rådighet for implementeringen. I en undersøkelse der oppdragsgivers spørsmål til forskeren var "hvorfor tok det så lang tid å implementere dette?", måtte vi ta utgangspunkt i et annet spørsmål: Når begynte egentlig den tiden som var så lang? Rapporten som fulgte etter denne studien har for øvrig tittelen Brukermedvirkning og andre bremseklosser (Baklien 1995).

Ikke minst er tid viktig i prosjekter som er iverksettes lokalt. Et vanlig kjennetegn ved prosjekter er at de har en begynnelse og en slutt. Men det er ikke alltid helt enkelt å tidfeste verken begynnelsen eller slutten. Det ser vi blant annet i regionprosjektet. Der som i andre pro­sjekter er det mye som skal gjøres på kort tid. Prosjektet er derfor sårbart for for­sinkelser og for hendelser som bidrar til at tiden går uten at det er fort­gang i prosjektet, dvs at det bør økonomiseres med ressursen tid både på sentralt og på lokalt nivå. Regionprosjektet har hele tiden vært omtalt som treårig. Men det har vært uklart hvilke tre år dette dreide seg om. Pilotkommunene fikk tildelt midler for 2004 og 2005.

Mange vil kanskje legge vekt på at et treårig prosjekt må bety at det skal få lov til å fungere tre år ute i kommunene. Slik ble altså ikke region­prosjektet i praksis, og det er flere og til dels motstridende oppfatninger av hvorfor det ikke ble slik. En viktig grunn ser imidlertid ut til å være at det sentrale nivået, sosial- og helsedirektoratet, brukte opp mye av tiden før pilotkommunene fikk lov til å begynne på sin del av prosessen. Utlysningen til kommunene kom på høsten 03, og søknadene er datert medio november. Så kom utvelgelsesprosessen, med intervjuer av 16 av søkerne. Oppstartskonferansen ble avholdt i mars 04. Først da ble menyen presentert, kommunene skulle i gang med å velge hvilke fore­byggende tiltak de skulle satse på. For de fleste kommunene ble prosjekt­planen godkjent av direktoratet i utpå høsten 04.  Sett på den bak­grunnen er det kanskje ikke så rart at en av de lokale prosjekt­koordinatorene sukket til evalueringsforskeren i den første samtalen vi hadde høsten 04: "Hvordan i all verden skal vi klare å gjennomføre dette på ett år?"  Dette var fra en av de kommunene som hadde oppfattet prosjektperioden som sammenfallende med den perioden som dekkes av regjeringens handlings­plan, dvs 2003 – 2005. Hjerte­sukket kom for øvrig under et seminar der også det svenske Stad-prosjektet var representert, et prosjekt som har mange likhetstrekk med det norske regionprosjektet[1]. Representantene derfra fortalte de stressede prosjektkoordinatorene fra norske pilotkommuner om tidkrevende prosesser og om at de var et 10-årig prosjekt.

Noen iverksettende organisasjoner opererer med sine egne tidsrammer. For eksempel har skolen elevene inne bare et visst antall timer i løpet av et skoleår, og de timene er i utgangspunktet allerede belagt med fag. Da kan mangel på tid gjøre at det blir vanskelig å iverksette et fore­byggings­program. Tid og penger henger jo for øvrig sammen ved at man kan kjøpe seg tid for penger. Det ser vi ikke minst i regionprosjektet, der man bruker av prosjektpengene til å kjøpe fri lærere som så gjennomfører ulike forebyggingsprogram i skolen.

Det kan også bli problematisk dersom den sentralt vedtatte kjøreplanen for iverksettingen ikke stemmer med andre tidsplaner i den konteksten man skal fungere innenfor. I regionprosjektet opplevde en kommune at når de hadde valgt Olweus' anti­mobbeprogram som et av "sine" fore­byggingstiltak,  så måtte de tilpasse seg et eksternt opplegg som passet dårlig med pilot­prosjektets tidsrammer. De fikk beskjed om at Olweus programmet tok opp lærere fra deres region til instruktør­opp­læring bare en gang i året. Når implementeringen av programmet også må tilpasses skoleåret, er det mye som skal klaffe for at dette skal falle på plass i et nokså kortvarig prosjekt. 

Arbeidsdeling kan være en like viktig strukturbetingelse.   Det viser seg at spørsmålet om hvem skal gjøre hva, raskt kan føre til problemer. I fore­byggende tiltak i skolen, kan det være spørsmål om arbeidsdelingen mellom ulike faglærere, og mellom lærerne og for eksempel helsesøster. For eksempel kan det dreie seg om hvem som skal drive rusforebygging eller for den saks skyld forebygging av spiseforstyrrelser eller av rus­problemer (Sverdrup og Baklien 2002).

Særlig ser vi at arbeidsdelingen kan bli vanskelig når det som skal i verk­settes er et forsøksprosjekt som skal foregå innenfor rammen av en allerede veletablert struktur (Christensen og Kreiner 1991). Da blir lett teig­delings­problemer og forsvar av revir viktige bremseklosser i ut­viklingen (jf Baklien 1996). Behovet for verdsetting av etablert kompe­tanse er lett å forstå. I slike sammenhenger har det vært viktig for meg å minne om at det er ganske normalt med problemer i forholdet mellom prosjekt og vertsorganisasjon, og normalt at en etablert organisasjon yter motstand mot det nye som prosjektet representerer, at prosjektet oppleves som en trussel.  Hvis vi for eksempel tenker oss et prosjekt som skal gjennomføres av sykepleiere i et sykehus, kan det hende at det er noen leger som ikke helt liker det. Dvs, arbeidsdeling mellom profesjoner kan være konfliktfylt.

Autoritetsforhold dreier seg om hvem som har makt og myndighet til å treffe be­slutninger og gjennomføre tiltak, og er en annen side av arbeids­delingen. Utydelige autoritetsforhold kan vanskeliggjøre iverksettingen. For å forstå autoritetsforholdenes betydning, må vi også se på hva som er bakgrunnen for det tiltaket som skal implementeres. Forsøksprosjekter har en tendens til oppstå når det er uenighet, for eksempel mellom departementer eller mellom faggrupper. I en slik situasjon øker gjerne behovet for å prøve seg fram. Forsøksordningenes framvekst er i litteraturen forklart med å vise til at de kan være "redskap i en ny, mer sofistikert maktkamp mellom parter med forskjellige interesser" (Rose 1986:9).

Tenker vi igjen på autoritetsforhold på det helt lokale planet, for eksempel en skole, kan dette også være spørs­mål om beslutninger om hva slags forebygging skolen skal drive skal fattes på kommunalt nivå, utenfor skolen. Eller er det rektor som skal bestemme? Eller kanskje den enkelte klasselærer som jo er den som kjenner sine elever best? Er dette en organisasjon som er preget av top-down beslutninger, der noen på toppen bestemmer og så mer eller mindre trer beslutningen ned over hodet på de som skal iverksette den. Det kan noen ganger være bra, og føre til felles aksjoner og samordning. Eller er organisasjonen preget av bottom-up? De som er i bunnen av hierarkiet eller kanskje vi skulle si på grasrota, bestemmer hva de skal gjøre. Det fører ofte til at de får et bedre eier­forhold til det som skal iverksettes (jf. Lilja et al 2004).  Samtidig fører det kanskje til til­feldigheter: For skolen blir det slik at det er ikke noe system i hva elevene blir utsatt for.

Kommunikasjonsstrukturen er en annen side av samme sak. Hvem kommuniserer med hvem og på hvilken måte? Kommunikasjonsstrukturen gir forutsetninger for tiltakets og iverksettingens legitimitet, samtidig som legitimiteten gir grunnlaget for god kommunikasjon. Foran har vi sett at prosjektledere og andre iverksettere gjerne er avhengig av at det finnes gode møteplasser og dialogarenaer for å lykkes. 

Samarbeid på tvers av kommunale etats- eller avdelingsgrenser blir ofte fremhevet som et sentralt virkemiddel i iverksettinger av tiltak på det sosiale eller pedagogiske området. Som Repstad (1993:9) har pekt på, er samarbeid et positivt ladet ord. Det er vanskelig å stå opp i en tverretatlig forsamling og si at man er mot samarbeid. Men ofte blir de fagre ordene ikke fulgt opp i praksis.

Uansett utgangspunkt, vil imidlertid samarbeid måtte bygge på kommuni­kasjon og samhandling. I evalueringen av Kultur gir helse så vi at den lokale iverksettingen gikk særlig bra der aktørene klarte å lage seg gode fora for kommunikasjon, alt fra arbeidsseminarer til prosjektmøter. I bydel Uranienborg-Majorstua i Oslo ble mange fagfolk og andre aktører involvert gjennom en vellykket ordning med hyppige frokostmøter, en arena som lå i skjærings­feltet mellom de formelle og uformelle møtene (Jørgensen 2000). Hensikten var blant annet å stimulere til samhandling mellom fag­folk som ikke møtes så ofte. Frokostmøtene i Uranienborg/Majorstuen hadde gjerne hatt et fastsatt tema, og initiativtakerne inviterte gjerne en til å fortelle om noe som har med kultur og helse å gjøre. Slike temamøter i en noe avslappet atmosfære har ringvirkninger:

”Det er viktig med disse møtene, for her treffes folk. De etablerte sektorgrenser brytes ned, selve tjenesteytingen blir lettere, og det koster ikke så mye. Det å ha noe konkret å jobbe sammen med bydelen om, det åpner opp for en kontakt. Og det er inspirerende for oss; det gir samarbeid og skaper ringer i vannet. Det ene fører det andre med seg.” (fagperson i bydelen).

Poenget her er at en type kommunikasjon skaper grobunn for mer kommunikasjon. I Kultur gir helse hadde vi også eksempler på den motsatte utviklingen, dvs på manglende tverretatlig og tverrfaglig kommunikasjon (Baklien og Carlsson 2000:81). Særlig i en kommune var det tydelig at kommunikasjonen mellom kulturetat og helseetat ”ballet av seg” og ikke på seg. Helseetaten mistet interessen for arbeidet, og entusiasmen for å gå inn i drøftinger med kulturetaten var liten. Kultursjefen og helsesjefen møttes ikke i etatssjefsmøtet fordi kultur­etaten var degradert som etat. Et tverretatlig utvalg som dreide seg om barn og unge, og som flere fagfolk mente hadde vært svært nyttig, var avviklet. Prosjektleder fra kulturetaten fikk ikke delta i et utvalg innen helsesektor som arbeidet med rehabiliteringsplaner. Når da også de ulike etatene fysisk var plassert på ulike steder, ble den løpende uformelle kommunikasjon vanskeliggjort. I en slik situasjon ble iverksettingen vanskelig. Det var ikke enkelt å få til verken perspektivendring eller drøftinger av felles prosjekter. Utviklingsarbeidet ble stående i stampe.

I andre prosjekter har vi også mange eksempler på hvordan kommunika­sjonskanaler er viktige på det helt lokale nivået. Dersom rektor får inn en invitasjon til å sette i gang et forebyggingstiltak, og han/hun selv føler at dette skal ikke bestemmes på rektornivå, hvordan blir det da kommu­nisert videre til skolens lærere? Blir brosjyrene lagt i lærernes posthyller, blir de lagt ut på lærerrommet, blir det tatt opp på møte? Eller blir det ikke videre­kommunisert i det hele tatt? (jf. Sverdrup og Baklien 2002)

Aktørbetingelser

Aktørbetingelser eller personbetingelser henger naturlig nok sammen med de strukturelle forholdene. Aktørene eier problemene. Det er de som skaper tiltaket eller som er målgruppe for det. Jeg har allerede nevnt at selv om personfak­toren er viktig, må de strukturelle forut­setningene være til stede for at person­faktoren kunne spille seg ut, eller sagt på en annen måte, for at ild­sjelene kunne iverksette ideene sine (jf. Philips 1988, Stjernberg og Philips 1993). Vi kan tegne opp aktørbetingelsene på samme måte som struktur­be­tingelsene.

Figur 9. Rammebetingelser knyttet til aktører.

Hvilke holdninger ulike aktører har både til hver­andre og til selve ideologien og visjonen bak tiltaket, er utvilsomt viktig for utviklingen. Holdningene er også knyttet til virkelighets­bilder, noe vi skal komme tilbake til. Dersom det som skal iverksettes er et rusforebyggende tiltak, vil kanskje en lærer med med­lemskap i avholdsbevegelsen forholde seg annerledes til dette enn en med en svært liberal holdning til alkohol. Og kanskje vil avholdslæreren motsette seg at den liberale læreren skal drive rusforebygging, og omvendt.

Enkelt­aktørers interesser spiller en viktig rolle som drivkraft i utviklingen, og det på minst tre måter. For det første går det selvfølgelig bedre hvis aktørene er interessert i temaet. Dessuten hjelper det hvis aktørene har samsvarende interesser. Og for det tredje opplever vi i blant at vi får aktører som er interessert i å markere seg, for eks sosionomen som ønsket å bli sosialsjef og som brukte prosjektet til å få vist seg fram.

Kunnskap og kom­petanse er andre viktige stikk­ord. Føler aktørene at dette er noe de kan noe om? Vi vet jo at når lærere inviterer inn politiet eller eksnarkomane for å drive narkotikaforebygging i skolen, er det oftest fordi de føler at her trengs det noe kunnskap som de selv ikke har.

Kompetanse er også viktig på en indirekte måte, fordi kompetanse gir legitimitet. I regionprosjektet har kommunene valgt veldig forskjellig når de har funnet fram til lokale prosjektkoordinatorer. Faglig tyngde og formell kompetanse har større betydningen enn man kanskje umiddelbart kunne tro, først og fremt fordi det gir legitimitet både i kommunikasjonen med det sentrale nivået, og innad i kommunen. Faglig og formell kompe­tanse gjør det lettere å få gjennomslag hos rådmannen og andre topper i kommunen. Selv om erfaringsbasert og uformell kompetanse kan være viktig nok i det praktiske arbeidet, gir det ikke samme legitimitet og tyngde i kommunikasjonen.

Dette så vi også i evalueringen av Kultur gir helse, der vi så iverksettingen i de ulike lokalsamfunnene i forhold til i hvilken grad den lokale prosjekt­ledelsen klarte å bidra med tre typer kompetanse. De kommunene som lyktes best, hadde delt prosjektledelsen mellom to personer i hver sin halve stilling. Dette var to personer som hadde både sammenfallende og klart komplementære ferdigheter. De hadde formell og solid fagkompe­tanse på hver sine fagfelt, de hadde prosesskompetanse og de hadde lokalkompetanse. Evalueringen oppsummerer at det er særlig nødvendig for en prosjekt­leder eller koordinator å ha en viss fag­kompetanse i bunnen. Det gir grunnlag for å få respekt fra andre fagprofesjoner. Det gir et signal om faglig likeverd – noe som er viktig for å bygge opp et løpende samarbeid med andre fagprofesjoner (Knudsen 1993, Lauvås og Lauvås 1994). Uten slik fag­kompetanse vil en lett kunne bli uinteressant for andre fagfolk, en vil kunne bli usikker i møte med selvsikre fagfolk, administra­tive ledere og politikere.

Å være prosjektleder eller koordinator innebærer at man i stor grad må forholde seg til andre fagprofesjoner. Da er det ikke uvesentlig å ha en likeverdig plattform og noe faglig å tilby. Dette er også et viktig poeng når det gjelder rekruttering av prosjektledere eller koordinatorer til denne type arbeid. Akkurat som i regionprosjektet, hadde også Kultur gir helse eksempler på kommuner som engasjerte ufaglærte som prosjekt­ledere og som plasserte dem helt nederst på den kommunale lønnstigen. I hvert fall i ett slikt tilfelle var begrunnelsen at man måtte finne et sted å gjøre av overtallige som man har arbeidsgiveransvar for. Denne måten å løse prosjektleder­oppgaven på gjorde det imidlertid svært vanskelig både å hevde seg overfor lege­standen, helse- og sosialsjef, rådmann og ord­fører. Evalueringen oppsummerte at hvis en ufaglært prosjektleder skal kunne lykkes i rimelig grad, må manglende fagkompetanse opp­veies av en betydelig real­kompetanse, prosess- og lokalkompetanse. Erfaringene fra regionprosjektet kan tyde på at erfaringsbasert lokal­kompetanse ikke er tilstrekkelig til å oppveie mangel på fagkompetanse, i hvert fall ikke som kilde til legitimitet.

En slik gjennomgang av ulike aspekter ved prosjektlederrollen og de typer kompetanse som er nødvendig for å ivareta de ulike aspektene, kan lett føre til en individforklaring av hvordan iverksettingen går. I de fleste lokalbaserte prosjekter opplever vi at noen koordinatorer eller lokale prosjektledere ikke lykkes like bra med alle oppgaver de skal løse. Da blir det lett å forklare manglende suksess med personlige egenskaper. Dette kan være svært urettferdig. Ofte ser vi at en del prosjekt­ledere blir stillet overfor så store utfordringer i arbeidet at det ville ha vært vanskelig uan­sett hvilke kvalifikasjoner vedkommende hadde hatt. Derfor er det viktig å huske på at den optimale prosjektleder finnes ikke. En finner ikke den personen som har den perfekte balansen mellom de ulike kompetanse­formene og som egner seg like godt til de ulike oppgavene, som ofte må løses i et vanskelig flerfaglig spenningsfelt mellom fag og brukere, og mellom de offentlige og det frivillige. Arbeidet må ikke bedømmes ut fra hva en ”supermann” eller ”superkvinne” kan få til, men ut fra hva den gjennomsnittlige person som en kan forvente å bekle denne type jobb kan gjøre.

Rammebetingelser som del av et trekantforhold

Rammebetingelsene som er drøftet i avsnittene over, utgjør det ene leddet i det vanskelige trekantforholdet, som også omfatter målsettinger og aktivitet. Det dreier seg altså om at implementeringen skal tilpasses både til målene og til rammebetingelsene.

Figur 10. Det vanskelige trekantforholdet. 

Forholdet mellom høye mål og vanskelige rammebetingelser, kan også illustreres vha. Henrik Ibsens Brand fra 1866 (jf. Baklien 1991). Ibsen beskriver her et menneske som forfølger noen høye mål og ideelle fordringer. Dette gjør han bokstavlig talt over stokk og stein, over lumske breer og opprørt hav, uten å bry seg om rammebetingelsene. Målene betyr alt for Brand, den virke­lighet som denne målforfølgelsen foregår innenfor er han overhodet ikke villig til å ta hensyn til. Resultatet er at det går forferdelig galt, både med Brand selv og med dem som følger ham.

Både fra litteraturen og fra egne studier vet vi for øvrig at organisasjoner forsøker å tilpasse seg dersom forholdet mellom målsettingene og rammene som virke­ligheten setter, blir for vanskelig. Dette er tema i Yngvar Løchens analyse av det psykiatriske sykehuset (Løchen 1965). Han viste hvordan den "diagnostiske kultur" fungerer som en kommunika­sjonsform som kamuflerer at det er uforenelige motsetnin­ger mellom høye terapeutiske idealer og hverdagens langt mer beskjedne realiteter (Midré 1991:12). Idealer og realiteter er i det hele tatt gode stikkord for den som er opptatt av iverksetting. Dette dreier seg om at iverksettingen foregår i spenningsfeltet mellom rammebetingelsene på den ene siden og mål­settingene på den andre. Ofte er målene ambisiøse, og spørsmålet er hvordan problemene løses dersom målene er uforenelige med de forut­setninger og rammebetingelser man jobber under.

Figur 11. Iverksetting i spenningsfeltet mellom rammebetingelser og målsettinger. 

Dette dreier seg også om aktørenes virkelighetsoppfatninger. Den som leter etter forklaringer på hvordan prosesser utvikler seg, og hvordan iverksetting foregår, kan finne mye ved å begynne letingen nettopp i hva aktørene bringer med seg inn. Ofte kan vi begynne med å spørre etter aktørenes virkelighets­oppfatninger. Sentrale aktørers oppfatninger av virkelig­heten kan være viktigere enn hvordan virkeligheten faktisk er. Det er det vi kaller Thomasteoremet (Thomas 1928:572): Dersom man definerer en situasjon som virkelig, så blir den virkelig i sine konsekvenser. Teoremet kan for øvrig føres tilbake til den amerikanske sosiologen William I. Thomas, som i sin studie av polske immigranter til USA nettopp la vekt på hvordan de oppfattet både den virkeligheten de kom til, og den de kom fra (Thomas og Znaniecki 1927).

I forhold til iverksetting, er det særlig viktig å holde orden på virkelig­hetsoppfatningene dersom de er motstridende.  Det er nok av eksempler på at ulike aktører som er inne i en iverksetting, har ulike oppfatninger både av det som skal iverksettes og av hva man skal oppnå med det. Det er utrolig hvor ulike svar jeg kan få når jeg intervjuer folk, og så spør dem: Hvis dette er løsningen, hva er da problemet? Også etter at en iverksetting er gjennomført, kan det være høyst ulike oppfatninger av de målene man har nådd er de rette. Dette så vi for eksempel i utviklingen av en nord-norsk IT-enhet for funksjonshemmede barn og unge (Baklien 1998).  Opp­fatningene av hva prosjektet skulle gjøre, og av hvilke problemer som skulle løses og hvilke behov som skulle dekkes, var for­skjellig ikke bare mellom departementet som var initiativtaker og de lokale iverksetterne, men også mellom ulike aktører som var involvert i iverksettingen.

I slike tilfeller blir resultatet at iverksetting kanskje må foregå i et spenningsfelt (eller i verste fall et minefelt!), og det er ikke så greit. Kanskje er det til og med slik at vi kan si at aktørene søker å konstruere og rekonstruere virkeligheten gjennom å kjempe for å få gjennomslag for sine virkelig­hets­definisjoner og klassifikasjoner. Retorikk er nemlig viktig. 

Det har vi også sett i regionprosjektet. To av pilotkommunene hadde temmelig like ønsker for hva de ønsket å bruke de tildelte prosjektmidlene til. Begge kommunene hadde hatt folk på studiebesøk i Danmark, der de har noe de på dansk kaller Flyvende korps, en type oppsøkende arbeid som kan likne litt på en utekontakt, men som er mer rettet inn på nett­verksarbeid og som i større grad forholder seg til skolene og lignende. Den ene kommunen insisterte å kalle sitt tiltak for Flyvende korps også på norsk. I direktoratet oppfattet man dette som litt problematisk, kalte ordføreren inn på teppet og og sa at dette ville man ikke finansiere. Men kommunen gav seg ikke, og for å gjøre en lang historie kort, fikk etter hvert kommunen sitt Flyvende korps, men da som et spleiselag mellom regionprosjektet og kompetansesenteret. I den andre kommunen valgte de en annen retorikk. De sa at de skulle jobbe med utsatte grupper, og brukte en del ord på å fortelle hvilke grupper det var. Men det de i praktisk skulle gjøre, var identisk med det Flyvende korpset. De hadde ingen problemer med å finansiert sitt arbeid med utsatte grupper vha regionprosjekt-midler. Som sagt, retorikk er viktig.

Det finnes mye litteratur om den makten som ligger i å kunne definere virkeligheten, hva som er riktig, og hvilken virkelig­hets­beskrivelse som skal telle. Særlig viktig er kanskje Michel Foucault, som bruker begrepet italesetting (Faucault 1973 og 1977).  Italesettingen og språliggjøringen blir også uttrykk for makt og kontroll. Den som mestrer italesettingen, kan også påvirke handlings­rommet.  Det er altså ikke bare ulike strukturer og ressurser som gir ulike handlingsrom. Italesettingsprosessen er en aktiv prosess som skaper virke­lig­het, og som i høy grad påvirker i verk­settingen (jf Baklien og Solberg 1997).

Aktørenes virkelighetsoppfatninger og de ordene de bruker for å beskrive virkeligheten, gir altså handlingsrom, de skaper spenningsfelter, og de kan gi mye av forklaringene på at iverksettings­prosessen utvikler seg slik den gjør. Virkelighetsoppfatningene kan også dreie seg om "hva er problemet", eller til om med "er det et problem". I evalueringen av Ansvarlig vertskap har vi blitt minnet om at i mange kommuner er det skjenke­kontrollen som gir grunnlaget for virkelighets­opp­fatningene både i kommunale juridiske kontor, og i serverings­bransjen. Basert på hva skjenkekontrollen avdekker, vil det være naturlig å konkludere at overskjenking er et helt minimalt problem på norske skjenkesteder. Men skuespillerstudier viser at problemet er svært mye større enn det kontrollen avdekker (jf Buvik og Baklien 2006).

Virkelighets­oppfatninger kan også dreie seg både om hva som egentlig skal være mål­settingen for tiltaket, hvordan virksomheten skal organiseres eller hva virksomheten faktisk skal være, og ikke minst om hvordan man skal forholde seg til fysiske og strukturelle ramme­be­tingelser. Virkelighetsoppfatningene blir dessuten viktige når visjoner og målsettinger skal over­settes til virkemidler og aktivitet. Jeg har allerede vært inne på at iverksetting kan betraktes som en oversettelsesprosess. Det dreier seg altså om at teorien, slik den er uttrykt i visjoner og mål­settinger, skal oversettes til praksis. 

Aktører skaper prosesser i en kontekst

Denne teksten har forsøkt å få fram tre perspektiver som er viktige i iverksettingen. Det første er aktørperspektivet. Aktørene iverksetter, de eier problemene, og de skal skape endring. Trekk ved aktørene kan være helt avgjørende for hvordan iverksettingen går.

Det andre er prosessperspektivet.  Iverksetting er en prosess. Som beskrevet foran kan det også betraktes som en oversettelsesprosess. Dessuten innebærer det nesten alltid en samhandlingsprosess. Iverk­setting forutsetter samhandling og kommunikasjon, og dermed også arenaer for samhandling.  

Det tredje og kanskje det viktigste er kontekstperspektivet. Iverksettingen foregår ikke i et vakuum, men i en sosial sammenheng, en kontekst. Iverksettingen må tilpasses konteksten. Og de modellene aktørene har i hodet, må forstås ut fra den konteksten aktørene fungere innenfor. Ofte er dette den samme konteksten som skal endres! Iverksettingen og resultatet av den må alltid forstås ut fra den konteksten det foregår innenfor og de rammebetingelsene den setter. 

LITTERATUR:

Baklien, B. (1989): Russkadeaksjon i fem kommuner. Oslo: Rusmiddeldirektoratet

Baklien, B. (1991): ”Regionale forskningsstiftelser: målsettinger og rammebetingelser”.  Wiig, O. (red.):  Institutter for anvendt samfunnsforskning.  Oslo: NAVFs utredningsinstitutt. Side 105-123

Baklien, B. (1995): Brukermedvirkning og andre bremseklosser. Kompetansesentre for små grupper funksjonshemmede. En iverksettingsanalyse. Rapport 1995:1. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning

Baklien, B. (1996): Informasjonsteknologi for funksjonshemmede. Evaluering av Sunnaas IT-enhet. NIBR-notat 1996:106. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning

Baklien, B. (1998): Prosjektbyggere og gode hjelpere. Prosessevaluering av NONITE – nordnorsk IT-enhet for funksjonshemmede barn og unge. Prosjektrapport 1998:7. Oslo: Norsk institutt for by- og region­forskning

Baklien, B. og Solberg, A. (1997): Dialogen og bevegelsen. Prosessevaluering av ut­viklings­prosjektet VEPS. Prosjektrapport 1997:30. Oslo: Norsk institutt for by- og region­forskning

Baklien, B. og Carlsson, Y. (2000) Helse og kultur. Prosessevaluering av en nasjonal satsning på kultur som helsefremmende virkemiddel. NIBR prosjektrapport 2000:11. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning

Baklien, B., Pape, H. Rossow, I. & Storvoll, E. (2005): Notat om SIRUS' evaluering av Regionprosjektet. http://www.sirus.no/cwobjekter/Notat_Regionsprosjektet0405.doc

Buvik, K. og Baklien, B. (2006): Evaluering av Ansvarlig vertskap i Trondheim.  In print

Carlsson, Y. (1992): Det kompliserte nærmiljøarbeidet. Oslo: NIBR-rapport 1992:12

Christensen, Søren og Kreiner, Kristian (1991): Prosjektledelse under usikkerhet. Oslo: Universitetsforlaget

Dahler-Larsen, Peter og Krogstrup, Hanne Kathrine (red) (2001): Tendenser i evaluering. Odense Universitetsforlag

Foucault, M. (1973): Galskapens historie i opplysningens tidsalder. Oslo: Gyldendal forlag

Foucault, M. (1977): Det moderne fengsels historie. Oslo: Gyldendal forlag

Gravrok, Øystein (2004)  Hva hemmer og hva fremmer rusforebyggende tiltak i skolen? Kompetansesenteret ved Nordlandsklinikken. Arbeidsnotat 2 – 2004

Jørgensen, M. (2000): Kultur gir helse. Evaluering av et tverrsektorielt forsøktprosjekt i Uranienborg-Majorstuen bydel. Hovedfagsoppgave innlevert til Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, Universitetet i Oslo, våren 2000

Knudsen, H. (1993): ”Samarbeid på tvers av organisasjonsgrenser.” I Repstad, P. (red.): Dugnadsånd og forsvarsverker. Tverretatlig samarbeid i teori og praksis. Oslo: Tano

Lauvås, K. og Lauvås P. (1994): Tverrfaglig samarbeid. Oslo: Tano

Lilja, J., Giota, J. og Larsson, S. (2004). "Olika synsätt på utvärderingar av preventionsprogram för skolor". Side 297-307 i Nordisk alkohol & narkotikatidsskrift, vol. 21. nr. 4-5

Lindensjö, B.  og Lundgren, U.P.  (1986): Politisk styrning och utbildningsreformer. Stockholm: Liber

Lindensjö, B.  og Lundgren, U.P.  (2000): Utbildningsreformer och politisk styrning. Stockholm: HLS Förlag

Løchen, Y. (1965): Idealer og realiteter i et psykiatrisk sykehus. Oslo: Universitetsforlaget

Midré, G. (1991): "Det sosiologiske dillemma", i Album, D. og Midré, G. (red.): Mellom idealer og realiteter. Studier i medi­sinsk sosiologi. Oslo: Ad Notam

Moss Kanter, R. (1983): The Change Masters.London: Unwin paperbacks

Offerdal, A. (1992): Den politiske kommunen. Oslo: Samlaget

Petterson, O. (1989): Maktens nätverk. Stockholm: Carlssons

Philips, Å. (1988): Eldsjälar. EFI, Handelshögskolan i Stockholm

Pressman, J.L. and Wildavsky, A. (1973): Implementation. Berkeley: University of California Press

Reinås, Jan (2005): 26.12. (Reinåsutvalgets rapport) Se http://www.evalueringsutvalget.no/pdf/00_startsider.pdf

Repstad, P. (1998): Den lokale velferdsblanding: Kombinertløpere og livssyns­kompromisser. I Repstad P. (red): Den lokale velferds­blanding. Oslo: Universitetsforlaget

Repstad, P. red. (1993): Dugnadsånd og forsvarsverker. Tverretatlig samarbeid i teori og praksis. Oslo: Tano

Rose, L. (1986): Læring gjennom forsøksordninger. NIBR-notat 1986:144. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning

Sabatier P. A. og Mazmanian D.A. (1983): "Policy Implementation". I Nagel (red): Encyclopedia of Policy Studies. New York: Marcel Dekker 

Sosialdepartementet 2003, Regjeringens handlingsplan mot rusmiddel­problemer 2003-2005

Stjernberg, Torbjörn, og Philips, Åke (1993): "Organizational Innovations in a Long-Term Perspective: Legitimacy and Souls-of-Fire as Critical Factors of Change and Viability", Human Relations, vol. 46, pp. 1193-1219

Sverdrup, Sidsel og Baklien, Bergljot (2002): Informasjon, kommunikasjon og forebygging. Oslo: NIBR-rapport 2002:13

Thomas, William I. & Znaniecki, Florian (1927): The Polish peasant in Europe and America: a classic work in immigration history. Urbana: University of Illinois Press

Thomas, William I. & Thomas, Dorothy Swaine (1928): The Child in America: Behavior problems and programs. New York: Knopf

Van Meter, D. S. og C. E. Van Horn (1975). «The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework.» Administration and Society 6/4: 445-488

Winter, Søren (2001): "Implementeringsforskningen og dens relasjon til evaluering". Kapittel 4 i  Dahler-Larsen, Peter og Krogstrup, Hanne Kathrine (red.): Tendenser i evaluering. Odense: Odense Universitetsforlag

 


Om Stad-prosjektet, se: http://www.stad.org/

Typologien er utarbeidet av Yngve Carlsson.

Jf. filmtittelen Lost in translation.

Eksterne ressurser
 
 
 
 
Kommunetorget

2018 (C) Kommunetorget

» FORUM

E-post: post@kommunetorget.no

Lukk
Tips en venn:
Ditt fornavn:

Din e-post adresse:
Ditt etternavn:

Din venns e-post adresse:
Din melding / beskjed / kommentar:

(URL til siden blir automatisk lagt inn i e-post meldingen.)

Kode: c3n75v
(Skriv inn koden over.)