Kommunal velferdspolitikk – handlingstvang eller revitalisering?


Ved inngangen til eit nytt år er det nok ein stor reform som kommunesektoren skal implementere. Samhandlingsreformen som gradvis skal innførast frå 1.januar 2012, vil stille store krav til kommunane om ei betre helseteneste der helseforebyggande tiltak skal få eit sterkare fokus. Både denne reformen, NAV-reformen  og  ei forsterka satsing på barnevernet vil  utfordre kommunesektoren både økonomisk, fagleg og organisatorisk.  Ikkje minst kravet til omstilling, samhandlingsvilje og kompetanseheving vil  bli utfordrande.  Alt før reformen har komme skikkeleg i gang ser vi avisoppslag som viser oppstartproblem og partar som ikkje er enige om korleis arbeidsdelinga skal praktiserast. Skal reformen bli vellykka må aktørane slik Helsedirektoratet formulerer det, ”involvere, begeistre, engasjere, koordinere, lære av erfaringer, motivere og skape identitet og stolthet”.

AV: Rolv Lyngstad 2012, Professor Universitetet i Nordland. 

Det er grunn til å tru at iversettinga  av alle reformene vil variere frå kommune til kommune. Ein del av variasjonane kan forklarast og forsvarast fagleg, andre ulikheiter i det kommunale tenestetilbodet vil reise viktige prinsipielle problemstillingar som  har samanheng med ulike verdiprioriteringar og politiske standpunkt som lokale beslutningstakarar har. Ulikheitene vil rette søkelyset på fleire prinsipielt viktige spørsmål i vårt demokratiske styringssystem.  Skal kommunane for eksempel  primært vere lojale iverksettarar av statleg politikk eller er dei sjølvstendige politiske institusjonar som skal  styre  og prioritere med utgangspunkt i  det mandat kommunestyret har fått gjennom lokalvalet sjølv om dette vil vere i strid med nasjonale prioriteringar? Kor stor ulikheit mellom kommunar kan ein akseptere i det lokale sjølvstyrets namn?

I denne kronikken vil eg ikkje gå inn i dei praktiske problem knytt til implementeringa, men med utgangspunkt i  forskning drøfte generelle utviklingstrekk  og knytte det opp mot den prinsipielle debatten som foregår både mellom politikarar og fagfolk om mulege konfliktar mellom nasjonale likheitsverdiar og lokale friheitsverdiar. Avslutningsvis stiller eg spørsmålet om dei endringsprosessar i stat-kommuneforholdet som har skjedd det siste tiåret gjer at kommunen som velferdsytar er ein saga blott eller om kommunesektorens sterke ønske om ”å ta makta tilbake” vil gi ein revitalisert velferdskommune. 

Sidan det lokale folkestyret vart innført i Norge gjennom formannskapslovene frå 1837, har det vore to hovedtyper grunngiingar for korfor dei folkevalte  beslutningstakarane skal ha ei lokal forankring.  Det første er grunnleggande demokratisk og bygger på friheits- og deltakingsverdiar. Det er berre rett og rimeleg at politiske vedtak og prioriteringar som primært vedkjem lokalsamfunn, blir bestemt av lokale folk som har fått sitt politiske mandat gjennom lokalvalet.  Denne grunngiinga har hatt stort gjennomslag i offentleg debatt. Ikkje minst retorisk og kanskje særleg framfor lokalval. Det lokale sjølvstyre er eit honnørord som få politikarar set spørsmålsteikn ved. Den andre hovedtypen er meir instrumentelt og er bygd på kvalitets-, treffsikkerheits og effektivitetsverdiar. ”Den som har skoen på veit best kor den trykker”. Med andre ord: for å sikre god offentleg styring og politikkutforming er det viktig at beslutningstakarane veit kva dei snakkar om. Kvaliteten på offentleg politikk blir rett og slett betre dersom politikken utformast og iverksettast så nært problemfeltet som muleg. Innan helse- og sosialsektoren blir dette ofte omtalt som LEON-prinsippet (lågast effektive omsorgsnivå) og som generelt prinsipp blir omgrepet subsidiaritetsprinsippet eller nærheitsprinsippet ofte brukt. Begge typer grunngiingar har resultert i at kommunesektoren har fått eit hovedansvar for velferdstenestene i det norske styringssystemet og omlag ¾ av dei kommunale utgiftene i Norge går til helse-, sosial-, omsorg- og utdanningsformål. Ikkje utan grunn kan det derfor hevdast at velferdskommunen er eit betre karakteriserande uttrykk enn det meir etablerte omgrepet velferdsstat.

Forsking omkring kommunens rolle i styringssystemet har vist at det er særleg kommunens oppgave som ytar av offentlege tenester folk er opptatt av. Folk ser på seg sjølve som forbrukarar og kundar og er derfor mindre opptatt av kommunen som demokratisk arena som skal legge til rette for folks politiske aktivitet i lokalsamfunnet. For kommunale aktørar – både politikarar og administrasjon - er det kommunale handlingsrom mest sentralt. Både den siste maktutgreiinga og Kommunenes sentralforbund (KS) synes å meine at det kommunalpolitiske handlingsrom for sjølvstendig politikkutforming er under sterkt press frå statleg styring, og kan uthule rollen som folkevalt på velferdspolitikkens område. Dersom kommunen meir og meir blir forventa å vere lojale iverksettar av statleg politikk , kva vil dette seie for måten kommunen legitimerer sin aktivitet på og kan det tenkast at andre politikkområde få auke oppmerksomheit?

Kommunalpolitisk forsking viser at lokalt folkevalte har redusert handlingsrom til å utvikle ein sjølvstendig politikk på viktige politikkområde. Ikkje minst gjeld det innanfor velferdspolitikkens område. Gjennom rettigheitslovgiving med fokus på individuelle rettar, nasjonale standardar, statlege tilsyn av ulik art, rapporterings- og kontrollsystem, strammar sentrale styresmakter inn grepet, og rommet for lokalpolitisk skjønn blir mindre. Det synes dermed å ha foregått ei sentralisering av det politiske ansvaret for fordeling av velferdsgoder. I det minste gjeld dette for prioriteringsansvaret. Implementeringsansvaret er framleis til ein stor grad lagt til det lokale nivå slik dei siste års velferdsreformar er eksempel på. Situasjonen er dermed prega av politisk sentralisering og administrativ desentralisering ved at oppgaveløysinga er desentralisert, men samtidig sterkt underlagt sentral politisk styring. På denne måten kan ein seie at “stemmeseddelen politisk kjøpekraft er redusert” slik maktutgreinga formulerte det.  Dette gjeld i alle fall på lokalt nivå der rettsleggjering har vore eit virkemiddel for å sikre nasjonal likheit i tenestetilbod. Leiaren for maktutgreiinga, Øyvind Østerrud, seier det slik i ein debatt om forholdet mellom rettsleggjering og demokrati at ”lokalt folkestyre svekkes i kombinasjonen av rettighetslover, statlige pålegg og ressursknapphet” (Østerrud 2006:613) Det bør samtidig nemnast at ikkje alle kommuneforskarar er enig i maktutgreiinga sine konklusjonar om at lokalpolitikken har mista politisk kraft og innverknad. Arenaene og kanalane for politisk innverknad har kanskje endra seg, men den politiske krafta er like reell.

Denne oppfatninga om redusert kommunalt handlingsrom blir også delt av Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) som arbeider  med ei stortingsmelding om forholdet mellom stat og kommune. Det har i løpet av det siste tiåret kome ei lang rekke rapportar, NOUar og stortingsmeldingar som tar opp og drøftaer dette forholdet (sjå for eksempel Difi 2010:4, NOU 2000:22, NOU 2004:17, NOU 2005:6, NOU 2006:7, St.meld.31 (2000-2001), St.meld.nr.33 (2007-2008). I ein tale for fylkesmannsmøtet i desember 2010 grunngir kommunal- og regionalminister Liv Signe Navarsete[1] meldinga med særleg to forhold. For det første har det skjedd ein sterk vekst i individuelle rettar for innbyggarane og ho understreker at ”dess fleire slike rettar, dess mindre lokalt handlingsrom”. For det andre stiller ho spørsmålet ved om vi har fått eit unødig byråkrati og om vi har fått eit for omfattande krav til dokumentasjon av prosessar og prosedyrar. Ho hevdar at ”oppsummert viser utviklingstrekka dei siste ti åra at staten har stramma grepet og at kommunane har mista handlingsrom” og at det derfor ”er ein ubalanse mellom den statleg styring me har fått og behovet for handlefridom for kommunane”. Ho viser til at kommunane må ha ein viss fridom til å prioritere og til å tilpasse den nasjonale politikken til lokale forhold og ho stiller spørsmålet: ”Kva skal me med kommunar utan ein slik fridom?”

Dette er klare politiske signalar frå sentralt hald[2]. Samtidig er det viktig å forstå oppfatningane i lys av partipolitisk forhold.  Senterpartiet som har ministeren, er det partiet som sterkast har fronta det lokale sjølvstyret.  På ein konferanse for landets fylkesmenn seier Navarsete i følgje Kommunal Rapport at ”det har vært en urovekkende utvikling i måten staten styrer kommunene på. Større lokalt ansvar ville gitt en mer effektiv bruk av ressursene” og at ”kommunene må ha rom til å utøve eget skjønn, og midlene til kommunene må i minst mulig grad øremerkes” [3]. Andre parti har vore meir opptatt av nasjonale likheitsverdiar i det kommunale tenestetilbodet. Den vanskelege avvegninga mange står overfor vil ofte vere kor mye nasjonal ulikskap i tenesteytinga ein kan  akseptere i namnet til det lokale sjølvstyret. Ikkje minst ulike klient- og profesjonsorganisasjonar er opptatt av dette og dei framstår ofte som sterke talsmenn for nasjonale standardar. Den omtalte stortingsmelding har vore utsett fleire gonger og hovedgrunnen til dette er rimelegvis uenigheit i regjeringa om det er nasjonale likheitsverdiar eller lokale friheitsverdiar som skal vektleggast sterkast. Dei politiske partia ser ut til å ”ri fleire hestar samtidig” ved at retorikken vektlegg det lokale sjølvstyre mens det i praksis ofte viser seg at den statlege styring tiltar.

 

Kommunalministerens bekymringar finn god klangbotn hos interesse- og arbeidsgivarorganisasjonen for kommunesektoren, Kommunenes sentralforbund (KS). I eit problemnotat utarbeid i samband med strategikonferansane 2011 heiter det for eksempel[4]  at ”samlet ser vi at tendensen til at lov og regelverk i økende grad fremhever kommunens funksjon som redskaper i realiseringen av statlig politikk” og at ”når ansvaret for prioriteringer i kommunene overføres fra folkevalgte organer til statlige etater, svekkes grunnlaget for et levende folkestyre uten at kvaliteten på tjenestene blir bedre.” Dei same haldningane blir formidla til KRD gjennom KS sitt innspel til arbeidet med stortingsmeldinga. Der heiter det m.a. i hovedstyret sitt vedtak frå 27.01.2011[5]:”KS går inn for at all lovgivning og statlig styring rettet mot kommunesektoren skal vurderes i forhold til prinsippene for forholdet mellom stat og kommune”. Dei prinsipp der her er snakk om omtalar KS som ”nærhetsprinsippet”, ”proposjonalitetsprinsippet”, ”legalitetsprinsippet”, ”det lokalpolitiske prinsipp”, ”tydelighetsprinsippet” og ”fullfinansieringsprinsippet”. 

Desse prinsippa kan knyttast opp mot eit relativt nytt begrep som har dukka opp i faglitteraturen dei seinare åra. Det er begrepet place-shaping som oppsto i samband med ei brittisk utgreiing om framtida for brittiske kommunar. Innhaldsmessig inneber place-shaping mye av det samme som det økonomisk innretta lokalsamfunnsutviklingsarbeidet, men er meir fokusert på det politiske og sivile engasjementet i kommunal identitetsskaping. Trivsel, tilhørigheit og det gode liv i lokalmiljøet  blir oppfatta som sentrale suksess-faktorar for å skape eit levedyktig lokalsamfunn. Place-shaping blir dermed sett på som ein ny strategisk rolle for kommunen i arbeidet med å bygge og skape lokal tilhørigheit hos innbyggarane samtidig som det blir sterkt fokusert at økonomisk vekst må skje gjennom eit samspel med ulike aktørar i lokalsamfunnet. Både nettverksbygging, tilrettelegging for ulike lokale partnarskap gjennom ein vilje til samarbeid på tvers av offentleg, privat og sivil sektor blir oppfatta som viktig. Slik sett er Helsedirektoratets suksesskriterier som er nemnt innleiingsvis, svært likt place-shaping som lokalpolitisk strategi.

Kva har så desse utviklingstrekka å seie for kommunen som velferdspolitisk aktør? Her er i det minste to scenario aktuelle. For det første kan ein tenke seg at dersom sentraliseringstendensane på velferdspolitikkens område fortsett, vil interessa og engasjementet frå lokale beslutningsaktørar bli mindre. Det vil skje ei politikkforskyving til fordel for politikkområde der det lokale handlingsrom er større. Dette kan for eksempel vere kulturtiltak, fritidsaktivitetar, kommunikasjonar og næringspolitikk som alle tar sikte på trivsel, vekst og utvikling i kommunen. Alt dette er politikkområde som ikkje er lovpålagt og der staten derfor i mindre grad vil blande seg inn. Ei slik politikkforskyving vil kunne vekse fram ikkje berre fordi det lokale handlingrom her er større. I like stor grad fordi dette kan vere relevante politikkfelt som kan forbetre den  kommunale økonomi. Samtidig vil dette vere område der lokalt folkevalte ”kan sette spor etter seg” og vise at deira verksemd som politikarar  ”gjer ein skildnad”. I dette politikkforskyvingsperspektivet kan det  hevdast at redusert handlingsrom på det tradisjonelt viktige velferdspolitiske område (fordelings- og omfordelingspolitikken) ryddar grunnen for meir fokus på utviklingspolitikk der nettverksarbeid, partnarskaps- og uformelle governance-prosessar kjem til sin rett. Kommuneforskarar hevdar at slike prosessar er kjenneteikna av særleg to forhold. For det første at fleire og fleire kommunalpolitiske vedtak skjer som ein konsekvens av meir eller mindre uformelle vedtaksprosessar der diskusjonen i dei formelle vedtaksstrukturane får mindre betydning. For det andre at i denne prosessen er det mange aktørar involvert – både aktørar med og utan eit formelt demokratisk mandat i ryggen og dette er aktørar som er meir opptatt av ”å få ting gjort” utan unødig og tidkrevande behandling i formelle representative organ.

I eit revitaliseringsperspektiv derimot vil slike utviklingstrekk også komme velferdssektoren til gode. I midten av mai 2011 vart det for eksempel klart at regjeringa vil lovfeste ei ordning med samkommunar som inneber at det kan etablerast partnarskapsrelasjonar over kommunegrenser for nettopp å forbetre dei kommunale velferdsytingane[6].  For det andre at det sterke engasjement frå både kommunalministeren og kommunane sjølve, representert gjennom KS, må forståast som eit uttrykk for at dei vil ha sterkare innverknad også på velferdspolitikken. Innan velferdspolitikken finn ein mange eksempel på statleg overstyring slik kommunesektoren ser det, og det tyder på at kommunesektoren ikkje utan vidare er villig til ”å gi frå seg” forvaltningsansvaret for velferdstenestene. Dei etterlyser meir likverdigheit i forholdet mellom stat og kommune, og vil også bruke begrepet likverdigheit framfor begrepet likheit når det er snakk om velferdstenester. Dei vil med styrke hevde at tenestene vil bli betre dersom nasjonale mål blir tilpassa lokale forhold. Dette er heilt i tråd med det meir fagleg grunngitte nærheitsprinsippet. Her er det fullt ut akseptert at velferdstenestene må utformast kontekstuelt, dvs. at tenestene må forståast og utformast i ein lokal samanheng. Av og til vil det føre til ulikebehandling, men det kan vere nødvendig dersom likverdigheit i tenestetilbodet er målet. Det faglege skjønnet må vere lokalt forankra og god velferdspolitikk forutset dermed både lokalpolitisk og fagleg handlingsrom.  På denne måten og i lys av det sterke ønske frå kommunesektoren om ”å ta tilbake” råderetten over velferdspolitikken, kan det siste tiårets sentraliseringspolitikk utløyse ei revitalisering av kommunen som velferdskommune. Den kommande stortingsmeldinga om stat-kommuneforholdet vil vere ein viktig peikepinn om korleis sentrale politikkutformarar tenker om dette.  Per dags dato er dette uavklarte spørsmål. Samhandlingsreformen vil  bli eit politikkområdet der slike overordna problemstillingar som her er skissert, blir utprøvd og utfordra.

 

 Østerud, Ø. (2006): ”Rettsliggjøring og demokrati”. Tidsskrift for samfunnsforskning. Nr. 4. s.613-621

 
 
Kommunetorget

2018 (C) Kommunetorget

» FORUM

E-post: post@kommunetorget.no

Lukk
Tips en venn:
Ditt fornavn:

Din e-post adresse:
Ditt etternavn:

Din venns e-post adresse:
Din melding / beskjed / kommentar:

(URL til siden blir automatisk lagt inn i e-post meldingen.)

Kode: go276f
(Skriv inn koden over.)