Erfaringer med systematisert folkehelsearbeid i kommunen


Folkehelsearbeidet i kommunene kan by på mange utfordringer, og for mange folkehelsekoordinatorer kan arbeidet de er satt til fortone seg som en uoversiktlig og kompleks jungel. I denne artikkelen ønsker jeg å løfte frem egne erfaringer som folkehelsekoordinator og vise hvordan Rana kommune har systematisert folkehelsearbeidet slik at vi sikrer felles forståelse og styring med folkehelsearbeidet. Særlig har jeg fokus på internkontrollprinisippet som verktøy. Det er også et ønske om at denne artikkelen kan bidra til å forenkle prosessen med å få på plass folkehelsearbeidet slik folkehelseloven forutsetter også for andre kommuner.

av Gro Sæten (2015), Folkehelsekoodinator Rana kommune.

Utfordringene i folkehelsearbeidet fremgår av kravet om systematisk kartlegging av folkehelsen og tiltaksplikten for å møte sammensatte og komplekse samfunnsutfordringer. Kommunene skal ta i bruk alle sektorer, ha hovedfokus på befolkningsstrategier, samhandle og sikre styring med folkehelsearbeidet for å redusere volum av sykdom og bidra til å utjevne sosiale helseforskjeller, innenfor de rammene og med de tjenestene kommunen er tillagt.

Prosessen

Manglende og sprikende forståelse av hva folkehelseansvaret innebærer samt omsetting av kunnskap om folkehelseutfordringer til handling i en kompleks organisasjon ser ut til å være felles utfordringer for mange kommuner. Et viktig utgangspunkt for systematikken i arbeidet er å tilrettelegge for en god prosess. I et langsiktig perspektiv ser jeg kommunens folkehelsearbeid i tre hovedfaser:

  1. Systematisering av folkehelsearbeidet.
  2. Iverksetting av systematikken – operasjonalisering av strategier.
  3. Helsegevinster som følge av operasjonalisering, samhandling og bred tilnærming.

Nå er kommunen inne i fase 2, med iverksetting av systematikken som overordnet mål. Vi skal få systemet til å virke slik at vi har styring med folkehelsearbeidet.

Manglende og sprikende forståelse er en utfordring som kan forsinke mobilisering av folkehelsearbeidet i mange kommuner. Når jeg startet opp arbeidet med oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i 2012, ble dette identifisert som en av hovedutfordringene for kommunen. I det 4-årige oversiktsdokumentet ble det identifisert 11 utfordringer knyttet til frafall i videregående skole, spesialundervisning, levevaner og svevestøv. I tillegg ble følgende punkt identifisert som hovedutfordring: Generell manglende forståelse og kunnskap i kommunen om folkehelseutfordringer, hvordan bakenforliggende faktorer og levevaner påvirker folkehelsa, folkehelseloven og folkehelsearbeid i praksis er en utfordring som blant annet forsinker mobilisering av folkehelsearbeidet. Folkehelsearbeid er også lite synlig i Rana kommune sitt planverk.

Det ferdige dokumentet ble vedtatt våren 2013, og lagt til grunn for utarbeiding av en egen kommunedelplan for folkehelsearbeid. Samtidig ble det gjort en omfattende opplæring blant politikere, ledere og ansatte med formål om å få en felles forståelse av hva som er de største folkehelseutfordringer og hva som er kommunens oppgave i folkehelsearbeidet i henhold til folkehelseloven.

«Kommunedelplan folkehelsearbeid 2014-2024 Rana kommune» er en litt spesiell kommunedelplan. Planen skulle vise hvordan kommunen organiserte og utøvde sitt folkehelsearbeid innenfor eksisterende rammer og med de tjenestene kommunen hadde. Det skulle være størst fokus på barn, unge og foreldre, og kommunen skulle systematisere et folkehelsearbeid basert på befolkningsstrategier. Her var det en del sprikende forståelse, blant annet fordi det i helsetenkingen tradisjonelt har vært størst fokus på enkeltindivid og risikostrategier. Folkehelseplanen ble utarbeidet som et strategisk verktøy og den ble bygd opp etter gjeldende bestemmelser i folkehelseloven.

 

Internkontrollprinisippet som verktøy

I folkehelseloven fremgår det at kommunene skal bruke alle sine virkemidler til å fremme og utjevne befolkningens helse. Kommunene skal ha en helseoversikt med identifiserte hovedutfordringer. Dette dokumentet skal ligge til grunn for arbeid med planstrategien, samtidig som mål og strategier skal implementeres i plansystemet. Videre er kommunenes tiltaksplikt knyttet direkte til identifiserte hovedutfordringer. Her vil jeg løfte frem internkontrollprinsippet som et egnet verktøy i arbeidet.

Kommunen skal i henhold til § 30 i folkehelseloven føre internkontroll for å sikre at krav i loven overholdes. Internkontrollprinsippet har som formål å sikre god styring med etterlevelse av bestemmelsene i loven og at det systematiske folkehelsearbeidet blir ivaretatt. I praksis innebærer det at kravene er tilstrekkelig kjent og forstått, at oppgavene er definert, at de som skal utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt. Systematiseringen av folkehelsearbeidet i Rana kommune lener seg først og fremst til internkontrollprinsippet.

Hege Hofstad ved Norsk institutt for by- og regionforskning har med bakgrunn i sin forskning på folkehelseområdet klart å sette fingeren på flere av de utfordringene kommunene står overfor i folkehelsearbeidet; diffuse og tvetydige nasjonale mål, kunnskapen om påvirkningsfaktorene på helse er kompleks og til dels usikker, og strategiske valg for å møte eller løse utfordringene er vanskelige. I tillegg har vi en oppsplittet offentlig sektor der samhandling kan være utfordrende. I praksis har internkontrollprinsippet har hjulpet oss til å forstå hvordan vi kan forenkle et komplekst arbeid i en kompleks organisasjon.

 

Det systematiske folkehelsearbeidet

Systematikken for kommunes folkehelsearbeid bygger på krav i folkehelselovens §§ 4, 5, 6, 7 og 30. Internkontrollprinsippet ligger som nevnt til grunn for tenkingen i systematikken. Det er utarbeidet følgende dokumenter:

  • Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer, herunder identifiserte hovedutfordringer (kommunens 4-års dokument, vedtatt i kommunestyre mai 2013, skal revideres våren 2015).
  • Løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer (kommunens hjemmeside).
  • Kommunedelplan folkehelsearbeid 2014 – 2024 (vedtatt i kommunestyre mai 2014) som viser hvordan kommunen samlet systematiserer, organiserer og utøver folkehelsearbeidet på et strategisk nivå i henhold til folkehelselovens bestemmelser, og hvordan kommunen samlet møter de utfordringene som er pekt ut som de viktigste i det samlede oversiktsdokumentet.
  • Internkontrollsystem for folkehelsearbeid etter folkehelseloven §§ 4, 5, 6 og 7. IK-systemet skal sikre styring med folkehelsearbeidet på et overordnet nivå, sikre etterlevelse av folkehelseloven, sikre at ansvar og roller er definert og sikre at vedtatt folkehelseplan gjennomføres.
  • Samarbeidsavtale med Nordland fylkeskommune om folkehelsearbeid, med tilhørende tiltaksplan for 2014.
  • Årlig folkehelserapportering til administrativ og politisk ledelse i Rana kommune (status og fremdrift i folkehelsearbeidet i henhold til Kommunedelplan folkehelsearbeid 2014 – 2024 og samarbeidsavtale om folkehelsearbeid med Nordland fylkeskommune). Den årlige rapporteringen baseres på spørreskjema som sendes ut til sektorledere.

 

Modell for systematisk folkehelsearbeid

Tilbake til kommunedelplanen for folkehelsearbeid. Den brukes som verktøy både for iverksetting av det systematiske folkehelsearbeidet, samtidig som den er verktøy for iverksetting av de strategiene og innsatsområdene kommunen har valgt for å møte de største folkehelseutfordringene. Kommunedelplan folkehelsearbeid 2014 – 2024 setter først fokus på de viktigste forutsetningene for å få på plass et systematisk og langsiktig folkehelsearbeid, herunder organisering, forankring, utvikling av kunnskap og forståelse for folkehelsearbeidet i hele organisasjonen.

Følgende er valgt som formål med planen:

  1. Rana kommune skal systematisere et bredt befolkningsretta folkehelsearbeid i henhold til folkehelselovens bestemmelser.
  2. Kunnskap om helsetilstand og påvirkningsfaktorer, herunder sosiale ulikheter i helse skal være utgangspunkt for planlegging og tjenesteyting i Rana kommune.
  3. Rana kommune skal øke forståelse og kunnskap om det brede befolkningsretta folkehelsearbeidet.
  4. Folkehelseperspektivet skal implementeres i hele kommunens plansystem.

Følgende satsingsområder og strategier prioriteres i planperioden:

1. Systematisk og langsiktig folkehelsearbeid

  • Ha løpende oversikt over folkehelse og påvirkningsfaktorer som kunnskapsgrunnlag for å prioritere og evaluere innsatsområder, strategier og tiltak i kommunens folkehelsearbeid.
  • Etablere et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid basert på kunnskap om folkehelse og påvirkningsfaktorer, herunder etablering av internkontrollsystem etter folkehelseloven.

2. Helse i plan

  • Implementere folkehelseperspektiv i hele kommunens plansystem og i alle virksomhetsplaner.

3. Kompetansebygging

  • Satse på kompetansebygging for å sikre at kommunens ledelse og ansatte har nødvendig kompetanse for å ivareta ansvar og utføre folkehelsearbeidet og oppgaver som beskrevet.

4. Barn, foreldre og tidlig innsats.

  • Innsats for å bidra til styrking av foreldrerollen, med vekt på psykisk helse og levevaner. Godt samarbeid mellom tjenester mot barn.

5. God kvalitet og helsefremmende barnehager og skoler

  • Øke fokus på utjevning av sosiale helseforskjeller gjennom integrering/inkludering, læring, mestring og helsefremmende levevaner.
  • Øke kompetanse barnehager og skoler for å sikre nødvendig kompetanse til å lede og drive frem et systematisk arbeid med helsefremmende barnehager og skoler.

6. Helsefremmende arbeidsplasser

  • Rana kommune er pådriver for helsefremmende arbeidsplasser.
  • Rana kommune utvikler egen organisasjon som helsefremmende arbeidsplass.

7. Gode levevaner

  • Rana kommune som sådan fremmer gode levevaner.

8. Samarbeid med frivillig sektor og næringsliv

9. Tilrettelegging for fysisk aktivitet og møteplasser

10.  Hverdagsrehabilitering

Kommunedelplanen inneholder videre en handlingsdel med 17 resultatområder, hvorav de 11 første utgjør et generelt grunnlag for et helhetlig, kunnskapsbasert og systematisk folkehelsearbeid i Rana kommune. De 6 siste resultatområdene viser hvordan kommunen avdelingsvis prioriterer innenfor ulike satsingsområder. Slik fanger folkehelseplanen opp den tverrsektorielle karakteren som er nødvendig i folkehelsearbeidet. Til slutt viser planen hvordan rapportering skal foregå. Det er gjennom den årlige rapporteringen kommunen kan gjøre evalueringer og skape den nødvendige forbedringskulturen som internkontrollprinsippet vektlegger.

Figuren under viser hvordan oversikt og kunnskap om helsetilstand, påvirkningsfaktorer og folkehelseutfordringer er grunnlag for utforming og prioriteringer i folkehelseplanen. Videre gir helseoversikten sammen med folkehelseplanen føringer for implementering av mål, strategier og tiltak i kommunens plansystem.

Alle avdelinger skal utfra sitt virksomhetsområde årlig definere konkrete mål, strategier og tiltak for å fremme helse og utjevne helseforskjeller i sine virksomhetsplaner og gjeldende internkontrollsystem. Status, fremdrift og måloppnåelse rapporteres årlig fra ledere via folkehelserådgiver til administrativ og politisk ledelse. Informasjon fra rapportering skal sammen med informasjon fra det løpende oversiktsarbeidet danne grunnlag for eventuelle justeringer av mål, strategier og tiltak ved årlig revidering av folkehelseplanen. Informasjonen skal også brukes til vurdering av behov for iverksetting av snarlige tiltak i periodene mellom planlovgivningens fireårsintervaller. 

  • Klikk inn på bilde på høyre side og se figur på "Systematisk folkehelsearbeid Rana kommune."

Tilbake til internkontrollprinsippet. Folkehelseloven er gjort tilstrekkelig kjent gjennom opplæring/kursing. Oppgavene som skal gjøres er beskrevet i folkehelseplanen, i internkontrollsystemet og i samarbeidsavtalen med fylkeskommunen. Vi har sikret felles forståelse gjennom opplæring, gjennom prosessen med å bygge opp det systematiske folkehelsearbeidet og gjennom administrativ og politisk behandling av oversiktsdokument, plan og rapportering. Rådmannens ledergruppe er sammen med kommuneoverlege og folkehelserådgiver etablert som styringsgruppe for folkehelsearbeidet, og styringsgruppens ansvar og oppgaver er beskrevet i internkontrollsystemet. Gjennom planen sikrer vi at de som skal utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene. Og gjennom rapporteringssystemet, der kommunale ledere må svare på et spørreskjema knyttet opp mot innsatsområder og strategier i planen, så sikrer vi betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt. Vurderinger i rapporten skal sammen med helseoversikten (folkehelseloven § 5) brukes som kunnskapsgrunnlag for å foreta vurderinger og eventuelle endringer av valgte strategier/tiltak i folkehelsearbeidet. Eventuelle justeringer i kommunens folkehelsearbeid fastsettes da gjennom revidering av folkehelseplanen.

Iverksetting av valgte strategier

Kommunen er også godt i gang med operasjonalisering av folkehelseplanens strategier. Som eksempel kan jeg nevne at allerede i 2011 var det stor enighet om å skape helsefremmende barnehager og skoler i Rana kommune. Nordland fylkeskommune har utarbeidet et kriteriesett med tilhørende veileder for helsefremmende barnehager og skoler. Og i Rana gjøres det nå et omfattende prosjekt i samarbeid med Polarsirkelen friluftsråd for å implementere gjeldende kriteriesett i alle barnehager og skoler. Her brukes eksisterende internkontrollsystem for miljørettet helsevern, årlig rapportering til folkehelserådgiver og tverrfaglige vurderinger av status/fremdrift som verktøy for å skape nødvendig forbedringskultur.

Avslutning

Systematiseringen har vært helt nødvendig for å løfte folkehelsearbeidet til et mer strategisk nivå, slik at bred tilnærming supplerer fragmenterte og personavhengige enkelttiltak. Dette har kommunen langt på vei klart, og sammenlignet med mange andre kommuner er Rana kommet langt. Iverksetting av systematikken vil skape nødvendig fremdrift, bredde, samhandling og styring.

Det jeg mente var de største utfordringene - manglende forståelse og omsette kunnskap til handling, mener jeg kommunen har klart å imøtekomme gjennom et omfattende grunnarbeid knyttet til opplæring og systematisering av folkehelsearbeidet. Det anses ikke som store utfordringer lenger. Det oppleves stor enighet om videre fremdrift på tvers av sektorer og på tvers av politiske parti, og de ulike sektorene har fått større forståelse om sammenhenger mellom helseutvikling i befolkningen og sine respektive tjenesteområder.

Andre gevinster som jeg ser komme er bedre samhandling og en form for «tverrsektoriell forbedringskultur», der kommunen er mye mer bevisst på å bruke vurderinger i rapporten sammen med kunnskap om helse i befolkningen til å gjøre justeringer i tjenestene, eller eventuelt forebygge i andre sektorer. Med det omfattende arbeidet som gjøres i barnehager og skoler, og med internkontrollsystem som verktøy ser jeg også at det er en annen type forbedringskultur på vei her. 

Nå ser jeg at den største utfordringen fremover vil være manglende statistikk om sammenhenger mellom sosioøkonomiske ulikheter og helse over tid. Vi har mye statistikk som konstaterer at det er sammenhenger mellom sosial status og helse. Men vi mangler i stor grad statistikk som gjør at vi kan følge med over tid på kommunenivå. For eksempel vet vi at det er sammenhenger mellom frafall i videregående skole og foreldrenes utdanningsnivå (SSB). Men det finnes ikke statistikk som sier noe om innsatsen i helsesøstertjenesten, barnehage og skole for å styrke foreldrerollen, fremme helse og jevne ut grunnleggende kunnskaper virkelig bidrar til å minske helseforskjellene. Gjør vi det bra nok? Har vi den nødvendige forståelsen? Burde vi gjøre justeringer eller andre prioriteringer? Vi klarer rett og slett ikke å ivareta følge-med-ansvaret godt nok på det viktigste området – sosiale helseforskjeller.

Avslutningsvis vil jeg ut ifra vårt folkehelsearbeid komme med anbefalinger som kan gjøre det lettere for andre kommuner å systematisere og sikre styring med folkehelsearbeidet i kommunene: 

  • Sikre felles forståelse blant ledelse og ansatte for hvilket ansvar og oppgaver kommunen har i henhold til folkehelseloven.
  • Beskriv hvordan oversiktsarbeidet skal organiseres og utføres. Jeg anbefaler at dette beskrives som en del av et internkontrollsystem.
  • Sørg for at helseoversikten med identifiserte helseutfordringer er godt kjent i organisasjonen.
  • Beskriv hvordan kommunen skal organisere og utøve folkehelsearbeidet, både med formål å sikre styring med folkehelsearbeidet og for å møte de identifiserte hovedutfordringene. Jeg anbefaler at dette beskrives i en egen plan, i tillegg til at folkehelseperspektivet implementeres i hele plansystemet, virksomhetsplaner og aktuelle internkontrollsystem.
  • Ha hovedfokus på befolkningsstrategier.
  • Lag et rapporteringssystem som synliggjør status og fremdrift for kommunens folkehelsearbeid i henhold til valgte strategier og satsingsområder.
  • Bruk kunnskapen både fra oversiktsarbeidet og status/fremdrift i kommunens folkehelsearbeid til å gjøre eventuelle justeringer underveis, og til å skape en tverrsektoriell forbedringskultur.
  • Sørg for å dokumentere vurderinger som ligger til grunn valg av strategier og for eventuelle justeringer underveis.
 
 
Kommunetorget

2018 (C) Kommunetorget

» FORUM

E-post: post@kommunetorget.no

Lukk
Tips en venn:
Ditt fornavn:

Din e-post adresse:
Ditt etternavn:

Din venns e-post adresse:
Din melding / beskjed / kommentar:

(URL til siden blir automatisk lagt inn i e-post meldingen.)

Kode: 571b80
(Skriv inn koden over.)