Fra byplanlegging til samfunnsplanlegging


Gjennom endringer i plan og bygningsloven har samfunnsplanlegging fått økt aktualitet. Kommuneplanlegging er tillagt nye element som blant annet folkehelseplanlegging. Dette for å møte utfordringer med økte helseutfordringer som flere eldre, økte samfunnskostnader og behov for samhandling. Eva Falleth belyser i denne kronikken utviklingen fra byplanlegging til samfunnsplanlegging og således hvordan offentlig planlegging stadig får et bredere fokus

Av: Eva Falleth, 2012. Dr ing. Institutt for landskapsplanlegging, Universitetet for miljø- og biovitenskap.

Norsk planlegging har sin opprinnelse i byplanlegging. Byplanlegging kan spores tilbake til de første byene der planoppgavene var å sikre byen mot angrep, redusere brannfare og bygge teknisk infrastruktur. Fra 1800-tallet var det også et mål for planlegging å sikre bedre bo- og helseforhold i de raskt voksende byene. Etter krigen ble det å bygge den norske velferdsstaten sentralt i planlegging. Senere har planlegging fått nye oppgaver som å sikre at miljø, natur og helse blir sentrale planoppgaver. For å løse disse miljø- og samfunnsproblemene ble det etablert et nasjonalt plansystem i 1965. Med dette grepet var ikke lenger planlegging kun en teknisk-fysisk planlegging, men en planlegging som skulle løse samfunnsutfordringer gjennom politisk styring. Utviklingen av denne norske planmodellen med så høye ambisjoner er preget av både vellykkede og mislykkede forsøk.

 

Det nasjonale plansystemet

Det moderne plansystemet i Norge bygger på den fysisk- økonomisk gjenreisingen av Nord- Norge etter krigen. Dette ga grunnlag for å se på planlegging som et offentlig redskap for å styre samfunnsutviklingen i tråd med politiske mål. Dette var spesielt viktig for utviklingen av velferdsstaten. Planlegging gikk dermed fra å være en faglig byplanlegging til å bli et politisk redskap for samfunnsutvikling. Plansystemet kom på plass med bygningsloven av 1965.

 

Lovmakerne hadde ambisjoner om en fysisk-økonomisk planlegging for utvikling i hele landet. Ideen om integrert fysisk- økonomisk planlegging ble aldri noen stor suksess, men kan heller sies å være to suksesser uavhengig av hverandre. Regionnivået hadde hovedansvaret for økonomisk virkemidler, mens kommunene hadde hovedansvaret for byplanlegging. I tillegg var byplanlegging i mye større grad en faglig planlegging mens den økonomiske planleggingen var tett koplet på politikk. De to planformene finnes i dag som to plan- og kunnskapssystemer med ulike oppaver i en felles planmodell.  Hver for seg har fysisk og økonomisk planlegging fått en sentral posisjon i styring og utvikling av landet.

 

Landsdekkene planlegging

Bygningsloven av 1965 innførte ikke bare et nasjonalt plansystem men også et generelt plankrav om at alle kommuner skulle utarbeide og vedta generalplaner. Generalplanleggingen var både en fysisk-økonomisk integrering og en integrering av by- og arealplanleggingen. Bygningsloven av 1924 gjaldt kun for planlegging i byer og bymessige strøk. Arealplanlegging utenfor byene var særlig knyttet til offentlig forvaltning av landbruksarealer, men også frilufts- og naturområder. Landbruksmyndigheten motsatte seg å bli lagt under det nasjonale plansystemet. Arealene utenfor byene er derfor fortsatt definert som felles landbruks-, natur og friluftsområder – ofte kalt grønne planområder.

 

I slike grønne planområder har kommunen fortsatt begrenset styringsmulighet. Det kan i begrenset grad skilles mellom ulike arealbruk i disse grønne områdene. Planlegging kan imidlertid styre bruk og vern ved å sette av en kommunal byggegrense mellom by og land og hindre spredt boligbygging. For landbrukets egen areal- og byggevirksomhet styrer planlegging lite. Sektorlovgivningen fortsatt står sterkt. Av den grunn kalles planlegging i de grønne landbruks-, natur og friluftsområder for ”regimenes slagmark”. Her råder sektormyndigheter og ikke en overordnet planlegging.

 

Generalplanleggingen møtte mye og sterk kritikk om at planene kun forlengelser av byplanlegging, var lite utviklingsorienterte og arbeidet gikk sakte. Kritikken har ikke vært alltid vært rettferdig. Ambisjonene var nok altfor høyere og ikke realistiske sett i lys av mangel på institusjonell og faglig samordning. Å få på plass en generalplan handlet ikke bare om å lage en plan som skulle iverksettes. Det handlet vel så mye om å bygge opp et nytt plansystem der det fra før var ingenting eller lite, knytte til seg fagfolk og etablere et kunnskapsgrunnlag for planlegging. Generalplanleggingen var den første kartleggingen av natur- og samfunnsforhold i mange kommuner. I det perspektivet var arbeidet med generalplanlegging viktig for dagens planlegging.  

 

Modernisering av offentlig sektor

Utover 1980-tallet ble det fokus på modernisering av offentlig sektor. Dette fikk følger for planlegging da ny plan- og bygningslov ble vedtatt i 1985. Det ble innført et mer generelt plan- og styringssystem for offentlig sektor. Modellen bygger på en veksling mellom langsiktig og kortsiktig planlegging, og evaluering av mål og resultater. Dette plansystemet består av kommuneplanens langsiktige (samfunnsdel og arealdel) og kortsiktig del (handlingsprogrammet). Kommuneplanens langsiktige del inngår i ”det store kretsløpet” som skal rulleres minst hvert 4. år. Budsjettet inngår i ”det lille kretsløpet” som rulleres årlig. Økonomiplanen og handlingsprogrammet skal være samordnet og inngå i begge kretsløpene.  Plansystemet ble viser seg i praksis å ikke fungere etter intensjonene. Økonomiplanleggingen og arealplanleggingen er plansystemets vitale deler. Den nye planloven fra 2008 innfører planstrategier. Dette kan bidra til å binde sammen arealplanlegging, samfunnsplanlegging og økonomiplanlegging.

 

En annen stor endring er at flere former for sektorplanlegging ble innlemmet i det plansystemet. To eksempler er strand- og fjellplanloven og veiplanlegging i vegloven. Mens arealplanlegging av strand- og fjellområder har blitt integrert i plansystemet, er det en løpende debatt om hvor vellykket integrering av veiplanlegging er. En viktig årsak er nok at veiplanlegging har en sterk institusjonell tilknytting til veisektoren mens planlegging av alle former for arealer innegår i miljøsektoren.  

 

Planloven fra 1985 opphevet også det offentlige planmonopolet. Det ble mulig for private og offentlige aktører å fremme egne reguleringsplaner til politisk behandling i kommunene. I dag utføres 80 % av reguleringsplanene i Norge av i hovedsak private eller statlige utbyggere. Dette betyr at svært mye av planleggingen utføres av andre enn kommunen. Utbyggere har dermed ansvaret for både planprosessen og uformingen av selve planen. Dette har vist seg å bidra til planlegging med utgangspunkt i enkeltprosjekter framfor overordnet planlegging. Denne planleggingen er kalt ”frimerkeplanlegging”. Denne markedsbaserte planleggingen skaper ofte et demokratisk underskudd i den forstand at lokale faglige og politiske rammer i praksis er vanskelig å integrere i private planer og at medvirkning ikke er omfattende.  Den nye planloven fra 2008 legger nye rammer for denne planleggingen ved å definere de private planene som detaljplaner med nye bestemmelser om prosess, demokrati og åpenhet.

 

Planlegging for miljø og helse

Planlegging som miljøpolitisk redskap ble viktig etter Brundtlandskommisjonen i 1987 satte ”bærekraftig utvikling” på agendaen.  Dette ga grunnlaget for en miljøpolitisk planlegging som ble fulgt opp av nasjonal miljøsatsinger som ”miljøvern i kommunene”, ”natur- og miljøvennlig tettstedutvikling”, ”miljøbyer” og ”samordnet areal- og transportplanlegging”. Det ble også innført bestemmelser om konsekvensutredninger fra 1989. Fra 1990-tallet har planlegging i økende grad blitt et alternativ til naturvern og naturforvaltning. Kommunene har fått delegert ansvaret for forvaltning av flere typer verneområder og planlegging av randsoner rundt verneområder gjennom (inter)kommune og fylkeskommunale planer. Villreinforvaltningen har tatt i bruk plansystemet for å sikre villreinens leveområder gjennom regionale planer, og planlegging sett på som et sentralt redskap for klimatilpassing og risikohåndtering ved utbygginger i utsatte flom- og rasutsatte områder. En rekke evalueringer viser imidlertid at spenningen mellom bruk og vern av natur- og miljøressurser fortsatt er helt sentralt i planlegging.

 

Den første integreringen av helse og plan startet med å løse dårlige helse- og sosiale forhold i byene på 1800-tallet. Den gang var å skille bolig fra forurensende og helsefarlig arealbruk sentralt. Det ble lagt vekt på sanitære forhold, samt å sørge for lys, luft og grønne verdier i boligområder. Igjen har helse blitt sentralt i planlegging knyttet til folkehelse. Dette knytter seg til særlig to forhold. Det ene er at folkehelse skal integreres i det kommunale plan- og styringssystemet. Dette betyr at helse skal inngå som del av arbeidet med kommuneplanen. Flere kommuner har opprettet folkehelsekoordinatorer til å gjennomføre dette arbeidet. Det andre er fokus på sammenhengen mellom fysisk omgivelser, fysisk aktivitet, helse og planlegging. Denne planlegging er å tilrettelegge for fysisk aktivitet gjennom arealplanlegging. Den omfatter både planlegging av gang- og sykkelstier, leke- og idrettsplasser, friluftsområder, sansehager og universell utforming for mennesker nedsatt funksjonsevne og tilrettelegge grønne omgivelser for folks helse.

 

Avsluttende refleksjoner

Planleggingens utvikling i Norge har vært en reise preget av politisk ideologi, viktige samfunnsvisjoner og store planambisjoner. Dette har resultert i både vellykket og mislykket planlegging. Det lyktes ikke å innføre en integrert fysisk – økonomisk planlegging på1960-tallet, og det lyktes heller ikke å innføre et plansystem med samordnet kommune- og økonomiplanlegging på 1980-tallet. Mange er tvilende til om veiplanlegging bør være en del av det nasjonale plansystemet. Planlegging som grunnlag for lokal mobilisering og samarbeid for regional uvikling ser derimot ut til å ha funnet sin form uavhengig av den økonomiske innrettede regionale planleggingen fra 1960-tallet.

 

Areal-, miljø- og byplanlegging er kanskje det feltet som har blitt best integrert i planlegging på tross av løpende arealkonflikter og mange indre spenninger. Jeg vil også hevde at de utskjelte generalplanene har dannet grunnlaget for at vi i dag har et fungerende kommunalt plansystem som kommunene i økende grad bruker fordi de selv ønsker dette. Det betyr at planlegging i dag sees på som et lokalt virkemiddel for utvikling og styring av byer, arealer, samfunn, miljø og naturressurser.

 

Det som også kjennetegner det norske plansystemet er at nye oppgaver legges til i tråd med nye samfunnsbehov, mens få planoppgaver faller fra. Dette betyr at mange ulike former for planlegging finner sted samtidig innenfor et felles plansystem. Disse planformene deler de rammer og muligheter som plansystemet og lovverket gir. Samtidig er planoppgavene så spesialiserte at de krever egen kunnskap og egne virkemidler som grunnlag for planlegging og handling.

 

Mange av disse planoppgavene tilhører sektormyndigheter med sterke institusjonelle rammer som ikke planmyndigheten rår over eller greier å påvirke. Integrert planlegging blir vanskelig der det ikke er samsvar mellom planmyndighet, planoppgave, virkemidler og kunnskaps- og verdisystemer. For at integrering skal lykkes er det viktig at det er et handlingsrom for planlegging. Hvis ikke mister planmyndigheten lett interessen for oppgaven simpelthen fordi de ikke har myndighet til å gjennomføre planleggingen. I dette perspektivet er det spennende å se i hvilken grad helse blir integrert i planlegging. Helsesektoren er sterk med egne velutviklede planredskaper og styringsformer.

 
 
Kommunetorget

2018 (C) Kommunetorget

» FORUM

E-post: post@kommunetorget.no

Lukk
Tips en venn:
Ditt fornavn:

Din e-post adresse:
Ditt etternavn:

Din venns e-post adresse:
Din melding / beskjed / kommentar:

(URL til siden blir automatisk lagt inn i e-post meldingen.)

Kode: 4q47rx
(Skriv inn koden over.)