Sarpsborg kommune: Folkehelse i kommuneplanens handlingsdel, økonomiplan og budsjett.

I  Miljøverndepartementets veileder «Kommuneplanprosessen – samfunnsdelen – handlingsdelen» er det gitt en grundig beskrivelse av arbeidet med og innholdet i handlingsdelen, herunder forholdet til samfunnsdelen. Denne artikkelen bygger på denne veilederen, men tar også utgangspunkt i andre kunnskapskilder som bl.a. Østfoldhelsas kartlegging av «den røde tråden» i planarbeid i østfoldkommuner og Sarpsborg kommunes plan- og folkehelsekunnskap.

Folkehelsearbeid - helhetlige plangrep

Kommunen har en viktig rolle i folkehelsearbeidet gjennom:

·         rollen som tjenesteyter. Mange kommunale tjenester inneholder tiltak som påvirker folkehelsen.

·         rollen som samfunnsutvikler på områder som areal- og veiplanlegging, kultur- og idretts, samarbeid med «frivillig sektor», påvirknings- og informasjonsarbeid m.m.

Folkehelsearbeidet i en kommune og helsehensyn er mangeartet og oppdelt på forskjellige administrative og politiske organer. Tverrsektorielt samarbeid og helhetlige grep både på drifts- og plansiden er grunnleggende viktig for å oppnå gode resultater.

På plansiden bør både kommuneplanens samfunnsdel og handlingsdel (med økonomiplan og budsjett) ha en slik tilnærming. Det kan f.eks. bety at man har folkehelse som et satsingsområde, og at man viser hvilke elementer som inngår under folkehelsesatsingen.

Det er ekstra viktig å synliggjøre folkehelsearbeid i plansammenheng fordi folkehelsearbeid som regel har et langsiktig perspektiv. Det tar som regel lang tid før resultatene viser seg, og resultatene kan være usikre og krevende å måle.

Forholdet mellom planstrategi /kommuneplanens samfunnsdel og kommuneplanens handlingsdel  / økonomiplan-budsjett

Etter plan- og bygningslovens § § 11-1 skal kommuneplanen ha en handlingsdel som angir hvordan planen skal følges opp de fire påfølgende år eller mer. Den skal revideres årlig for å fange opp nye eller endrede behov og forutsetninger.  Økonomiplanen etter kommunelovens § 44 kan inngå i handlingsdelen. Handlingsdelen har også et ettårsperspektiv i og med at det første året i handlingsdelen (økonomiplanen) kan være identisk med budsjettet.

Handlingsdelen og økonomiplanen/budsjettet er et særlig viktig styringsverktøy, og det styringsredskapet som har størst offentlig interesse. Det er her gjennomføring av tiltak signaliseres eller vedtas.

Handlingsdelen konkretiserer hvordan målene i samfunnsdelen skal nås og hvordan strategiene skal gjennomføres.  Dette kan skje på forskjellig vis. Samfunnsdelens mål kan i handlingsdelen brytes ned til delmål og videre til tiltak. Noen kommuner formulerer resultatmål og ikke tiltak.

Mange kommuner velger også å samordne handlingsdelen med økonomiplanen. I så fall gjelder de formelle kravene i plan.- og bygningslovens § 11-4:

For den årlige rullering av kommuneplanens handlingsdel, jf. § 11-1, skal kommunen innhente synspunkter fra berørte statlige og regionale organer og andre som har ansvar for gjennomføring av tiltak i handlingsdelen. Forslag til vedtak i kommunestyret skal gjøres offentlig minst 30 dager før kommunestyrets behandling.

Dersom økonomiplanen ikke er en del av handlingsdelen er det kun krav om alminnelig ettersyn i minst 14 dager før behandling i kommunestyret.

Kommuneplanen skal ta utgangspunkt i planstrategien, men kommunestyret kan bestemme at gjeldende kommuneplan eller deler av denne skal revideres, eller at planen skal videreføres uten endringer. I så fall vil planstrategien være det mest oppdaterte styringsdokumentet, og dermed også gi sterke føringer for utarbeidelsen av kommuneplanens handlingsdel/økonomiplan-budsjett. Med andre ord bør folkehelseutfordringenes vekt og omfang i planstrategien ha betydning for folkehelseprioriteringene i handlingsdelen.

Kommuneplanens handlingsdel skal – som i kommuneplanens samfunnsdel - gjelde både kommunen som samfunnsutvikler og tjenesteyter, men det er nok vanligere med et sterkere fokus på tjenestene.

Skal planstrategien og samfunnsdelen være et nyttig styringsverktøy i folkehelsearbeidet – herunder i arbeidet med kommuneplanens handlingsdel - må politisk vedtatte folkehelseprioriteringer komme tydelig fram i disse to dokumentene. I den forbindelse må man også være oppmerksom på at samfunnsdelen skal gi retningslinjer for hvordan kommunens egne mål og strategier skal gjennomføres i kommunal virksomhet og ved medvirkning fra andre offentlige organer og private.

Kommuneplanens samfunnsdel griper fatt i prioriterte områder som kommunen som tjenesteyter og samfunnsutvikler kan påvirke, men også hva kommunesamfunnet med næringsliv, foreninger, kulturliv osv. kan bidra med i et samarbeid med kommunen.  Å være bevisst på et slikt «skille» er av vesentlig betydning når kommunen skal drøfte hva den kan bidra med på folkehelseområdet.

Forholdet mellom kommunedelplaner og kommuneplanens handlingsdel  / økonomiplan-budsjett

Etter plan- og bygningslovens § 11 - 2 skal kommunedelplaner for temaer eller virksomhetsområder ha en handlingsdel som angir hvordan planen skal følges opp de fire påfølgende år eller mer. Handlingsdelen skal revideres årlig. All sektorplanlegging skal være forankret i kommuneplanens samfunnsdel og i planstrategien.

Folkehelse vil ofte være et viktig tema i mange kommunedelplaner. Eksempler er kommunedelplaner som handler om integrering av innvandrere, fysisk aktivitet, frivillighetspolitikk, trafikksikkerhet /gang- og sykkelveier, kultur osv.. Folkehelse vil også være et viktig tema i kommunedelplaner for sektorer / kommuneområder – f.eks. helse, barnevern, barnehage, skole, kultur og eldreomsorg, jf § 7 i Folkehelseloven. Mange kommuner velger også å belyse folkehelsespørsmål bredt i en egen kommunedelplan for folkehelse som kan gjelde både kommunen som samfunnsutvikler og tjenesteyter.

Vanligvis er ambisjonsnivået i kommunedelplanene samlet for høyt i forhold til forventede ressurser i kommuneplanens handlingsdel / økonomiplan. Samtidig skal planen være ”noe å strekke seg etter”. Ved utarbeidelsen av kommuneplanens handlingsdel / økonomiplan må man ofte prioritere mellom en lang rekke aktuelle tiltak i forskjellige kommunedelplaner og tiltak som bør gjennomføres i henhold til strategiene i samfunnsdelen osv.  I en «hard kommuneøkonomisk hverdag» kan man risikere at folkehelsetiltak ikke prioriteres på topp. Begrunnelser kan f.eks. være at tiltakene ikke er lovpålagte og at den positive effekten er usikker. Ny folkehelselov krever imidlertid at kommunene skal iverksette tiltak for å møte folkehelseutfordringene som er identifisert, selv om typer tiltak ikke er konkretisert.

Tiltakene i handlingsdelene – herunder folkehelsetiltakene - skal forbedre det politiske beslutningsgrunnlaget, særlig:

a.      ved utarbeidelse av planstrategi (utfordringer, planoversikt mm) og kommuneplanens samfunnsdel (mål, strategier mm).

b.      ved den årlige utarbeidelse av kommuneplanens handlingsdel  / økonomiplan-budsjett

For at foreslåtte folkehelsetiltak i handlingsdelene i kommunedelplanene skal «få gjennomslagskraft» i disse prosessene er det særlig viktig at:

·         sannsynlig effekt av tiltaket er godt vurdert og begrunnet. Dette gjelder positiv virkning både på kommunale tjenester og samfunnsutviklingen.

·         økonomiske utslag og bevilgningsbehov (til både investering og drift) er sannsynliggjort.

·         arbeidet med handlingsdelen er lagt opp slik at man får til en god og tidlig gjennomgang av forholdet til samfunnsdelen før man drøfter konkrete tiltak (se eget avsnitt om «årshjulet»)

·         at strukturen på henholdsvis samfunnsdelen og handlingsdelen gjør det enkelt å se og drøfte sammenhengen mellom de to dokumentene (se eget avsnitt om «den røde tråden»)

Med andre ord: Jo bedre arbeid man har gjort når det gjelder konkretiseringen i kommunedelplanene, dess større er mulighetene for å få vurdert tiltakene i kommuneplanens samfunnsdel, kommuneplanens handlingsdel  / økonomiplan-budsjett og andre planer som kommuneplanens arealdel.

«Den røde tråden»

Et sentralt spørsmål er hvordan og i hvilken grad strukturen i plansystemet ivaretar behovet for å vise ”røde tråder” fra kommuneplanens samfunnsdel til handlingsdel/økonomiplan og videre til årsrapport? Med andre ord er spørsmålet om man enkelt kan finne folkehelseavtrykk i samfunnsdelen (Visjon – satsingsområder/fokusområder – mål – strategier m.m.) igjen i handlingsdel/økonomiplan (resultatmål – tiltak osv.) og deretter i årsrapporten.

Man bør derfor se oppbyggingen av handlingsdelen/økonomiplanen og samfunnsdelen i sammenheng. F.eks. kan man lage en struktur der handlingsdelen gjenspeiler oppbyggingen av samfunnsdelen. Men her har kommunene ulike behov. Enkelte kommuner har egne kapitler for temaområder (f.eks. næring, levekår og miljø), mens andre strukturerer samfunnsdelen etter kommunesektorene. Andre kommuner benytter en kombinasjon av disse to tilnærmingene, hvor samfunnsdelen både har egne kapitler for temaområdene og egne kapitler for sektorene.

For å «tegne en rød tråd» må man vise hvordan prioriteringene og tiltakene i handlingsdelen forholder seg til samfunnsdelen. Ved å ta utgangspunkt i samfunnsdelen får man også fram hvilke mål og strategier som er lavt prioritert i handlingsdelen/økonomiplanen.

Man bør også vise «den røde tråden» til handlingsdelene i kommunedelplanene.

Hvis kommunen ikke har en ny samfunnsdel, men en ny planstrategi, bør man også tegne «den røde tråden» fra utfordringene i planstrategien til tiltakene i handlingsdelen.

Etter dette er det viktig at folkehelse blir en synlig og prioritert del både i samfunnsdelen (og evtl. planstrategien) og i handlingsdelen, og at det er «en rød tråd» mellom disse to plandokumentene.

Årshjulet

Arbeidet med handlingsdelen bør legges opp slik at man får til en god og tidlig gjennomgang av forholdet til samfunnsdelen før man drøfter konkrete tiltak (se også eget avsnitt om «den røde tråden»).

Mange kommuner har utarbeidet årshjul for handlingsdel- og budsjettprosessen der man f.eks. setter av tidlige tidspunkter for administrativ og politisk vurdering av utfordringer (jfr. bl.a. planstrategien), prioriteringer (jfr. bl.a. samfunnsdelen) og økonomiske forhold. Et slikt opplegg kan sikre at sektorene har tidlige overordnede signaler å forholde seg til, både når det gjelder prioriteringer og foreløpige økonomiske rammer.

Det er  viktig å arbeide for at rådmannen setter gjennomgående temaer som folkehelse og miljø på dagsordenen i handlingsplanarbeidet på et tidlig tidspunkt i prosessen. Ofte har folkehelsearbeidet ingen naturlige overordnede ansvarlige i handlingsplanarbeidet. Ansvaret for folkehelsearbeidet er tverrsektorielt der den enkelte sektorsjef, kommunalsjef osv. har et delansvar for «sine folkehelseaktiviteter».