Kommunal alkoholpolitikk i spenningsfeltet mellom fag og politikk. Eksempel fra Tromsø


I august 2010 vedtok kommunestyret i Tromsø at salgstidene for alkohol i dagligvareforretninger skulle være identisk med Alkohollovens maksimaltid; 20.00 på hverdager og 18.00 på dager før søn- og helligdager. Vedtaket innebar at kommunestyret gikk tilbake på sin egen beslutning fra mai 2008 om at salget skulle stenge to timer tidligere. Hva lå forut for denne beslutningen? Hvorfor ble den rusmiddelpolitiske handlingsplanen endra bare to år ut i planperioden, og på hvilken måte kan vi se vedtaket som et utslag av spenningen mellom fag og politikk i kommunal planlegging? Jeg skal her gi et innblikk i hvordan denne prinsipielle saken arta seg i Tromsø, og hvordan vi kan forstå den i lys av spesielt to forhold. For det første en politisk logikk – som skiller seg fra en planleggingslogikk – og for det andre dominansen til en liberalistisk alkoholpolitisk modell i Norge i dag.

: av Eva Braaten 2010, ph.d.-student Institutt for sosiologi, statsvitenskap og samfunnsplanlegging. Universitetet i Tromsø. 

 

Bakgrunn 

Det er ikke så ofte norske kommunestyrer gjør så drastiske vedtak – verken å redusere salgstida for alkohol med to timer eller å utvide den med like mange timer halvveis ut i planperioden. Begge vedtak er helt klart et studium verdig, men her skal jeg konsentrere meg om debatten forut for vedtaket i august 2010. Før jeg kommer til den konkrete saken, må vi imidlertid se litt nærmere på det å drive kommunal planlegging, samt hva jeg mener med alkoholpolitiske modeller.

Kommunal planlegging: Den rasjonelle modellen 

I planleggingslitteratur er det mange definisjoner av hva planlegging er, men to elementer går igjen i de fleste av dem. For det første at planlegging bygger på en form for vitenskapelig, kunnskapsbasert analysemetode. For det andre at det med utgangspunkt i denne analysen blir truffet beslutninger om fremtidig handling (Kleven and Amdam, 1998:12). Disse to elementene går også igjen i den dominerende modellen for hvordan en kommunal planprosess skal se ut, nemlig den ”rasjonelle modellen” (Kleven and Amdam, 1998). Ett av modellens grunnprinsipper er at planlegging består av en utrednings- og en beslutningsfase, og at disse to fasene holdes adskilt fra hverandre. Det betyr at utrederne ikke er de samme som beslutningstakerne (Kleven and Amdam, 1998:12-13). Modellen kan skisseres slik (delvis henta fra Kleven and Amdam, 1998) – se modell på høyre side

 

I et forløp som denne figuren illustrerer, er hver enkelt del av prosessen en logisk konsekvens av den foregående. Deri ligger det rasjonelle ved modellen, i tillegg til at den legger opp til å finne de beste tiltaka eller virkemidla for å nå det målet en har satt seg. Det er med andre ord en mål-middel-rasjonalitet som her gjelder. Iutredningsfasen går kommunens planleggere inn og analyserer dagens situasjon: Hva er tilstanden på det området en skal planlegge for? Ut fra dette skisseres mål for planperioden, med andre ord hva kommunen ønsker å oppnå av endring på det aktuelle feltet: Hva skal tilstanden være når planperioden er over? Deretter skal utrederne finne fram til de beste tiltaka for å nå dette målet. Dette skal være basert på fagkunnskap om forholdet mellom mål og midler på det aktuelle feltet. Til slutt i utredningsfasen skal det gjøres en analyse av hvilke konsekvenser tiltaka forventes å ha, altså hvilke effekter – og eventuelle sideeffekter – som er sannsynlige dersom tiltaka settes ut i livet. Så går planprosessen inn i beslutningsfasen, og dette er politikernes arena. De skal velge de målsettingene og løsningene de mener er de beste.

 

Det er mange som har påpekt at denne modellen stemmer dårlig overens med virkeligheten i en kommunal planprosess (se f.eks. Kleven and Amdam, 1998:19). Hovedårsaken til dette er at den rasjonelle planleggingsmodellen ikke passer så godt med idealet om politisk styring av en organisasjon som en kommune (Kleven and Amdam, 1998:19). Den viktigste årsaken til det er at det er en grunnleggende forskjell mellom politikkens og planleggingens logikker. Det er med andre ord ikke sikkert at det som virker mest rasjonelt fra utredernes side er den beste løsninga fra et politisk ståsted. Hva denne forskjellen dreier seg om skal jeg kort se nærmere på nå.

Politikkens og planleggingens logikker 

Planleggeren og politikeren – utrederen og beslutningstakeren – har hver sine logikker både når det gjelder problemforståelse, oppfatning av mål og virkemidler og syn på hva som kjennetegner gode løsninger (Kleven and Amdam, 1998:163). Enkelt sagt består forskjellen i at planleggeren hele tida søker etter det rasjonelle og det optimale, mens politikeren alltid er ute etter det mulige – hva det er oppslutning om (Kleven and Amdam, 1998:163). Ut fra en planleggingsrasjonalitet er det beste virkemiddelet det som raskest og mest kostnadseffektivt kan bidra til måloppnåelse. For politikeren er imidlertid spørsmålet om bruk av virkemidler ofte like viktig som valg av mål, fordi valg av tiltak kan representere ideologiske standpunkter. En annen viktig forskjell mellom planleggeren og politikeren er at planleggeren alltid skal legge faglig og vitenskapelig kunnskap til grunn for sitt arbeid. For politikeren er dette vanskeligere av to grunner: For det første skal hun kunne håndtere og forholde seg til flere store saksfelt – ofte på samme tid. For det andre er hun ikke nødvendigvis vitenskapelig skolert. Derfor vil politikerens forståelse av saksforhold ofte ha et lekmannspreg og være basert på erfaring mer enn vitenskapelig innsikt.

 

Imidlertid, at planleggeren bare opptrer mål-middel-rasjonelt og at politikeren bare er ute etter å vedta ting det er oppslutning om, er sjølsagt en forenkling av de to rollene. Både politikeren og planleggeren er sjølsagt forma og påvirka både av arbeidserfaring, utdanningsbakgrunn og ikke minst dominerende modeller i samfunnet for hvordan problemer skal forstås og håndteres. Dette gjelder i høyeste grad på alkoholfeltet som gjennom de siste 150 år har gått gjennom forskjellige perioder der ulike alkoholpolitiske modeller har fått bestemme hvordan alkoholproblemet skal defineres og hva som er legitime løsninger for problemet (se under). Men likevel, den rasjonelle og målstyrte planleggeren og den oppslutningssøkende og lekmannsbaserte politikeren fungerer som et bilde på hvordan de to forventes å opptre, og i denne analysen får idealtypene av planleggeren og politikeren fram forskjellene mellom dem.

 

Med disse forskjellene i logikk i bakhodet, skal jeg raskt si noe om hva jeg mener med alkoholpolitiske modeller, og hvorfor teorier om dette kan hjelpe oss til å forstå tromsøsaken bedre.

Alkoholpolitiske modeller 

Alkohol og alkoholrelaterte problemer har vært gjenstand for offentlig diskusjon i Norge og resten av den vestlige verden i alle fall de siste 150 år. Vi kan si at debatten om alkohol som samfunnsfenomen har hatt preg av at ulike grupperinger har kjempa om å ha de ”rette” svara på følgende to spørsmål: Hva er problemet med alkohol (og er det egentlig et problem), og hva er løsninga på problemet? Litt forenkla kan vi si at hvilke svar som vinner fram i det offentlige ordskiftet på det første spørsmålet, har betydning for hvilke svar som anerkjennes eller får oppslutning på det andre. Med andre ord: Hva man oppfatter som problemet med alkohol, og om man opplever det som et problem i det hele tatt, får implikasjoner for hva man anser som fornuftige tiltak å sette inn. Det har altså foregått – og foregår fremdeles – en kamp om å ”eie” alkoholspørsmålet, om å få definere hva slags løsninger som er de rette. Dette har ført til at ulike forståelser har dominert alkoholfeltet på ulike tidspunkt. De ulike forståelsesmåtene velger jeg å kalle ”modeller”.

 

At de to spørsmåla henger sammen, er også årsaken til at jeg mener vi kan få en større forståelse av saken i Tromsø ved å ta hensyn til slike modeller. Slik jeg ser det, får de til enhver tid dominerende modeller betydning for politikk og praksis – for eksempel rusmiddelpolitiske handlingsplaner og vedtak i salgs- og skjenkesaker. Med andre ord: Slike forståelsesmodeller manifesterer seg i praktisk politikk, og er mye mer enn ideer og tanker. Hvilke modeller kan vi så si er relevante for å forstå vår konkrete sak i Tromsø? Før jeg svarer på det, må vi se på en rask historisk gjennomgang.

 

I hundreårsperioden fra 1830 til om lag 1930 snakker man gjerne om atavholdsmodellen var dominerende i Norge og den vestlig verden (Lucas, 2004). Dette var en modell, fronta av en stor avholdsbevegelse, der man mente at alkoholen i seg sjøl var problemet, særlig brennevin (Edwards, 2010:800). Alkohol hadde den effekten, ble det hevda, at de som drakk den oppførte seg på bestemte og skadelige måter, nærmest som en følge av tvang (Lucas, 2004:77). For å bøte på problemet var først og fremst en mobilisering av det sivile samfunn nødvendig (Lucas, 2004), og det ble skapt en folkebevegelse mot fyll – avholdsbevegelsen (Fekjær, 2009). Videre ble krav om redusert tilgjengelighet til alkohol satt på dagsorden. Det var med andre ord strategier på befolkningsnivå som ble holdt fram som de beste. Denne tankegangen kulminerte med den såkalte forbudspolitikken på 1920-tallet.

 

Avholdsmodellen ble avløst av det jeg velger å kalle sjukdomsmodellen (fra 1930–1975). Først og fremst besto endringa fra avholdsmodellen i at alkohol gikk fra å bli oppfatta som et sosialt til et individuelt problem. Videre vant en medisinsk forståelse fram når det gjaldt å definere hva problemet med alkohol var, og ”alkoholisme” ble et begrep og en diagnose. I kjølvannet av kategorien ”alkoholiker” oppsto også kategorien ”normalkonsument”, som ble definert som en frisk person som kan omgås alkohol uten problemer. Løsninga på alkoholproblemet ble, enkelt sagt, at den sjuke måtte behandles for å bli frisk, mens de ”friske” konsumentene ikke ble gitt mye oppmerksomhet. Denne modellen holdt stand helt til midt på 1970-tallet. Da tokfolkehelsemodellen over som dominerende på alkoholfeltet.

 

Denne modellen ble først og fremst kjørt fram av en gruppe forskere knytta til Verdens helseorganisasjon (WHO). Disse ønska å vri fokus bort fra sjukdomsforståelsen på grunn av de politiske implikasjonene av denne forståelsen: I og med eksistensen av diagnosen alkoholisme, som kun ramma et lite fåtall av befolkninga, gikk majoriteten av den alkoholdrikkende befolkninga klar av legitim bekymring (Lucas, 2004:91). At alkohol var en trussel mot folkehelsa var det viktigste svaret på spørsmålet om hva som er problemet med alkohol, ble det hevda. Å anlegge et folkehelseperspektiv på alkohol innebærer først og fremst å ha et fokus på hvordan alkohol påvirker helse og velferd for en stor del av befolkninga (per definisjon mer enn 1 prosent). Det ble vist til epidemiologiske studier som dokumenterte at for eksempel leverskader og kreft – samt utfordringer for offentlig ro og orden og sikkerhet – ramma langt flere enn de som var diagnostisert med sjukdommen alkoholisme. Faktisk viste statistiske data at sjøl om majoriteten i en befolkning ikke er alkoholavhengige, henger deres aggregerte forbruk sammen med alkoholrelaterte sosiale og medisinske problemer på et nasjonalt nivå (Lucas, 2004:89). Dette er kjernen i totalforbruksteorien, og innebærer at dersom gjennomsnittsforbruket øker i en befolkning, øker også antallet skader og antallet stordrikkere (se bl.a. Fekjær, 2009). Dette er en teori basert på en statistisk sammenheng mellom skadenivå og forbruksnivå, og forfektes av tunge vitenskapelige miljøer på alkoholfeltet (se blant annet Fekjær, 2009, Babor and Rossow, 2010). Konsekvensen av totalforbruksteorien er at for å bøte på problemet med alkoholrelaterte skader, blir det sett som mest hensiktsmessig å forsøke å redusere det totale forbruket av alkohol i en befolkning. Det innebærer at hele befolkninga blir målgruppe for ulike typer tiltak; for eksempel holdningskampanjer og restriktive politiske tiltak som regulering av tilgjengelighet og bruk av prisinsentiver.

 

Sjøl om folkehelsemodellen ble dominerende en periode utover 80-tallet, møtte den betydelig motstand, særlig fra liberalistisk hold og fra en stadig sterkere og mer politisk bevisst alkoholindustri. Vi kan snakke om at det oppsto en liberal modell som et motsvar til folkehelsemodellen. Innafor denne modellen var det et tydelig fokus på at alkohol langt på vei må forstås som en ordinær vare som det er legitimt både å bruke og tjene penger på. Bærende argumenter var at alkoholen i seg sjøl ikke er noe problem, men at noen mennesker ikke kan kontrollere forbruket sitt. Disse kan skade seg sjøl eller andre gjennom sitt alkoholmisbruk. Industrien støtta seg dermed til sjukdomsmodellen fra de foregående åra. I og med at alkohol i seg sjøl ikke er et problem i denne modellen, men snarere at noen misbruker den, er løsninga at disse problemdrikkerne enten slutter å drikke eller lærer seg å drikke fornuftig og uten å forårsake skade. Folkehelsemodellens fokus på totalforbruk og dertil egna strategier for å redusere dette, er derimot ikke aktuell politikk, fordi en slik løsning vil innebære at alle normaldrikkere rammes – som resultat av restriksjoner – fordi noen problemdrikkere ikke kan kontrollere sitt forbruk.

 

Alkoholindustrien førte dermed en argumentasjon ut fra en økonomisk logikk som sto i opposisjon til helselogikken i folkehelsemodellen. Konflikten mellom disse to modellene vokste utover på 90-tallet, og det foregikk en kamp mellom to klare motstandere for å vinne det alkoholpolitiske ”hegemoniet”. Utover på 1990- og 2000-tallet tok den liberale modellen mer og mer over for folkehelsemodellen. Blant annet kan en se stadig økende tilgjengelighet til alkohol som en indikasjon på dette. For eksempel har antallet skjenkesteder blitt tredobla fra 1980-tallet til i dag (Lauritzen, 2008b). Likevel er folkehelsemodellen og totalforbruksteorien fremdeles viktige prinsipper for nasjonale myndigheter som ønsker å opprettholde en restriktiv alkoholpolitikk i Norge.

 

La oss nå gå til den konkrete saken i Tromsø og diskusjonen om de to timene fra eller til i salgstid for alkohol i dagligvareforretninger. Hvorfor reverserte kommunestyret sitt eget vedtak bare to år etter at det ble gjort?

Hvorfor reversering av salgstid?

Norske kommuner er lovpålagt å vedta alkoholpolitiske retningslinjer for hver kommunestyreperiode. Det vil si at de skal fastlegge regler for salgs- og skjenkebevillinger i kommunen, samt et opplegg for hvordan bevillingene skal kontrolleres og hvilke sanksjoner eventuelle overtredelser av reglementet skal medføre. I tillegg til dette anbefaler Helsedirektoratet at kommunene lager helhetlige rusmiddelpolitiske handlingsplaner der fireårsplaner for hele rusfeltet – forebygging, behandling og lavterskel-/omsorgstilbud – skal omhandles. Tromsø er én av kommunene som har valgt å følge denne anbefalinga.

 

I mai 2008 vedtok derfor kommunestyret i Tromsø kommune sin rusmiddelpolitiske handlingsplan som skulle vare fram til juni 2012. Grunnprinsippene i den rasjonelle planleggingsmodellen – med skillet mellom utrednings- og beslutningsfase – ble fulgt i prosessen. Dette innebar at det var administrasjonen som, ut fra en planleggingsrasjonalitet og etter en utredningsprosess med blant annet dialog med enhetene i kommunen og med eksterne fagmiljøer, la fram et planforslag til politisk behandling. Dette danna grunnlaget for en beslutningsfase der planen ble vedtatt i kommunestyret i 2008.

 

Ett av mange tiltak som ble vedtatt var altså at alkoholsalget i butikk skulle stenge klokka 18.00 på hverdager og 16.00 på dag før søn- og helligdager. Dette var en reduksjon med to timer hver dag fra forrige periode. Argumentasjonen for å gjøre denne innskrenkningen var først og fremst å redusere totalforbruket i kommunen med 10 prosent, Dette var en av målsettingene framsatt i administrasjonens planforslag og som ble vedtatt av politikerne. I planen var det videre redegjort for at Tromsøs befolkning hadde et årlig forbruk som lå vel to liter over landsgjennomsnittet(Tromsøkommune, 2008:16-19), og politikerne så reduksjon av salgstid som ett virkemiddel for å få totalforbruket ned. Teorien bak dette vedtaket, en argumentasjon framført i administrasjonens planforslag, var den nevnte totalforbruksteorien (se over).

 

Administrasjonen som la fram planutkastet, hadde på sin side foreslått å redusere bådesalgs- og skjenketid med én time, dette siste for å redusere utelivsrelatert vold og bråk, men disse forslaga ble ikke fulgt av politikerne. Resultatet etter politisk behandling ble en to timers reduksjon av salgstid (i butikk) og ingen endring av skjenketid (på utesteder).

 

Prosessen for å få reversert to-timersvedtaket startet høsten 2009 da formannskapet ba helse- og omsorgskomiteen om å evaluere bestemmelsen med reduserte salgstider. Politikerne ville ha svar på om ordninga reduserte det totale forbruket eller ikke. Rådmannen ble så bedt om å legge fram sak om dette for kommunestyret. Saken kom opp i helse- og omsorgskomiteen og formannskapet i juni i 2010, uten noen evaluering av ordninga eller forslag til vedtak fra rådmannen sin side (fordi salgstalla administrasjonen trengte for å gjøre evalueringa ikke forelå). I både helse- og omsorgskomiteen og formannskapet ble det likevel vedtatt at man skulle gå tilbake til salgstidene fra forrige periode, etter forslag fra politikerne sjøl. Det samme ble utfallet da saken kom opp i kommunestyret i august 2010.

Aktører og argumenter

I prosessen for å få reversert vedtaket om salgstid var det mange aktører som gjorde seg gjeldende, blant annet den lokale drikkevare- og ølprodusenten (Mack), dagligvarebransjen (ved Tromsø Kjøbmannsforening), de to lokale avisene (Nordlys og iTromsø), diverse debattanter og sentrale politikere. Jeg skal se nærmere på hva slags utspill og argumenter som ble brukt underveis i debatten og i den politiske behandlinga av saken.

Salgsvridning

De nye salgstidene trådde i kraft 1. juli 2008, og allerede etter noen måneder var Mack ute i media med oppslag om at de solgte mindre øl i Tromsø. De mente sjøl at dette i hovedsak skyldtes de nye salgstidene i kommunen – i tillegg til den pågående finanskrisa (Nordlys, 2009a). Mack argumenterte imidlertid for at alkoholsalget var blitt vridd over på mer alkoholsterke alternativer som vin og brennevin. De baserte dette på at salget av disse produktene på Vinmonopolet hadde gått opp i den samme perioden som ølsalget hadde gått ned. Dette argumentet om vridning av salget skulle vise seg å bli sentralt i mediedebatten fram til vedtaket i 2010 og i den politiske behandlinga av saken, og bygde på en idé om at i og med at øl og rusbrus var blitt mindre tilgjengelig, begynte folk å handle mer på Vinmonopolet. Her ser vi direktøren for Mack uttale seg i et oppslag ett år etter at endringa trådte i kraft:

– Folk drikker ikke noe mindre selv om salgstiden på øl er redusert. Vinmonopolet har en økning i salget. Det betyr at folk drikker like mye, men at de lagrer det hjemme (Nordlys, 2009b).

Ut fra dette mente tilhengerne av reverseringa at salgstidsreduksjonen ikke hadde fungert etter hensiktene – altså at det totale forbruket av alkohol ikke hadde gått ned – men at drikkemønsteret var blitt forandra. En arbeiderpartipolitiker som gikk inn for å reversere vedtaket sa følgende:

Vi i Arbeiderpartiet har ingen prestisje i denne saken. Når vi ser at tiltak ikke har den ønska effekten, da trenger ikke vi å kjøre dem gjennom. Jeg kunne godt vært med på å stramme inn alkoholpolitikken i noen grad. Men da må vi ha ting som virkelig gir effekt og som ikke vrir fokus på hva man konsumerer (Ap-politiker i kommunestyret 25.08.2010).

Motstanderne av forslaget om å reversere vedtaket etterlyste imidlertid dokumentasjon på at denne påståtte vridninga i alkoholomsetning hadde funnet sted, og mente det ville være uheldig å gå tilbake på vedtaket uten å kunne legge til grunn den nødvendige evalueringa av salgstidsbestemmelsen. Dette argumentet ble framført både av representanter fra Rødt, Kristelig folkeparti og Sosialistisk venstreparti i både formannskapet og kommunestyrets behandlinger av saken. Videre hevda motstanderne – med en av Rødts representanter i spissen – at det var lite sannsynlig at denne vridninga hadde funnet sted, i og med at Vinmonopolets stengetider var identiske med ølsalgets stengetider. Det var jo ikke slik at man kunne dra på Vinmonopolet dersom man ikke rakk å kjøpe øl i butikken:

Det er ingen dokumentasjon på at salget er vridd til polet. Polet stenger jo likt med ølsalget i butikkene! Den argumentasjonen er så uvitenskapelig som det går an (Rødt-representant i formannskapet 14.06.2010).

Videre ble det pekt på tall fra Vinmonopolet som viste at deres salgstall hadde økt over hele landet i denne perioden, ikke bare i Tromsø. Så var det virkelig slik at denne økninga skyldtes redusert butikksalg av alkohol, og ikke en generell trend med mer salg av vin og brennevin? Et tredje viktig argument for motstanderne var at dagligvarebransjen og Mack sjøl mente at salget av øl hadde gått ned nettopp på grunn av endringa i salgstid. Kunne en ikke da si at tiltaket hadde fungert nøyaktig slik det skulle, spurte disse politikerne?

Irritasjon versus alkoholens skadevirkninger

Ett sentralt argument for de politikerne som var for reverseringa av salgstid, var at de mente at de innskrenka salgstidene var et irritasjonsmoment for byens befolkning. Én politiker sa det slik:

Det har selvfølgelig vært ganske mye irritasjon ute på byen rundt denne ordninga. Og det er en irritasjon som jeg tror så godt som hele kommunestyret har merka seg og fått med seg (Ap-politiker i kommunestyret 25.08.2010).

En av Fremskrittspartiets representanter mente at denne irritasjonen hadde vært så stor at han sjøl var blitt utsatt for helsefare på grunn av den:

Dette vedtaket har faktisk skapt en viss helsefare for undertegnede. På vegne av flertallet som sitter i det her kommunestyret, så har undertegnede blitt trua med juling. Når folk har stått i kø fem minutter på seks, og så har det vært så lang kø at når de har kommet fram, så har klokka vært fem over seks, og så har undertegnede vært så uheldig å stå bak dem. Og den personen har da kjent igjen undertegnede. Og da skal dere tru man har fått kjeft. Så det er et irritasjons... det er kun for å irritere folk (Frp-politiker i komunestyret 25.08.2010).

For oss som var til stede i kommunestyresalen var det tydelig at det var et stort innslag av ironi og humor i dette innlegget. Blant annet førte det til latter i salen. Likevel må argumentet behandles som et innlegg i saken på linje med andre innlegg, da representanten åpenbart hadde opplevd dette som ubehagelig og som en indikasjon på at bestemmelsen ikke var ønska av folk i kommunen. En annen Frp-representant sa følgende om irritasjonsmomentet:

Jeg er glad for at vi endelig er kommet til å skulle gå tilbake på dette, sånn at folk slipper å være så irritert. Det ble sagt at vi i kommunen ikke vil gjøre vedtak som irriterer folk. Jeg er altså valgt av folket for å gjøre det beste for folket, og jeg håper ikke noen har misforstått det (Frp-politiker i kommunestyret 25.08.2010).

Motstanderne av reverseringa mente på sin side at dersom de

som politikere skal begynne å ta folks irritasjoner på ramme alvor, så ville vi få det veldig, veldig travelt med å forandre de vedtatte planene som vi har gjort (Krf-politiker i kommunestyret 25.08.2010).

Den samme politikeren gikk videre i sin argumentasjon, og mente at dersom

Vi nå endrer disse klokkeslettene, så viser kommunestyret i Tromsø veldig liten vilje til å ville styre etter de planene vi sjøl har vedtatt til det beste for byens befolkning og ikke minst for ungdommene våre. Vi har da sannelig fylla nok i denne byen! Se i avisen mandagsmorgen, og les hva politiet har jobba med i helga. Og jøje meg, og så sitter vi her og skal utvide og gå tilbake på det vi engang hadde, når vi har vedtatt at vi skal forsøke å begrense. Og så bøyer vi oss fordi folk blirirritert over oss (Krf-politiker i kommunestyret 25.08.2010).

Ved siden av argumentasjonen mot å la irritasjon hos kommunens befolkning få for stor betydning i saken, henviser denne politikeren til det jeg vil kalle ”alkoholens skadevirkninger” i sitt innlegg. Dette var et viktig argument for flere av motstanderne av reverseringa, og de henviste blant annet til at helsevesenet bruker milliardbeløp hvert år på å prøve å rette opp i de skadevirkningene som er oppstått på grunn av alkoholbruk. Interessant er det imidlertid å se at vissheten om alkoholens potensielle negative konsekvenser var til stede både hos motstanderne og tilhengerne av utvida salgstid. Flere av de som stemte for utvida salgstid, var enige i at man skal ta uheldige sider av alkoholbruk på alvor, men at redusert salgstid for alkohol ikke var riktig virkemiddel for å bøte på disse.

Erfaringsargumenter og personlig argumentasjon

En annen type argumenter som var del av debatten, er det jeg har valgt å kalle erfaringsbaserte og personlige argumenter. Her er ett eksempel: I juni 2010 var det et oppslag i avisa iTromsø om at komitéleder for helse- og omsorgskomiteen i kommunen ønska å reversere ølsalgsvedtaket fra 2008. I oppslaget står det blant annet at noe av hensikten i 2008 var å redusere helgefyll blant ungdom. Til dette sier komitélederen at han ikke kan se:

(…) med mitt blotte øye at det har blitt mindre beruselse i byen etter at vi strammet inn. Da gjør jeg den slutning, rett eller gal, at det ikke vil bli særlig forskjell om vi utvider heller, sier komitélederen(iTromsø, 2010a).

Dette er en argumentasjon basert på denne politikerens egne erfaringer med salgstidsreduksjonen og det han mener er de manglende konsekvensene av denne. I debatten i kommunestyret kom flere politikere med liknende innlegg der deres egne erfaringer ble brukt som grunnlag for argumentasjonen. Vi har allerede sett uttalelsene fra politikeren som ikke likte å måtte stå til ansvar for kommunens alkoholpolitikk i kassakøen på butikken. Den samme politikeren brukte også seg sjøl som eksempel på at den reduserte salgstida riktignok hadde medført nedgang i kjøp av øl for hans del, men at han hadde kjøpt desto mer brennevin. Han mente dermed at han hadde hatt mer alkohol tilgjengelig (Frp-politiker i formannskapet 14.06.2010).

Individets frihet og rettigheter og ansvar

Ett argument for å reversere vedtaket fra 2008 dreide seg om at virkemiddelet med redusert salgstid ikke kunne forsvares, fordi det ramma feil folk. En Venstre-politiker sa det slik:

Det er en risiko for skader. Det er jo ikke dermed sagt at det blir en skade av at folk drikker alkohol. Det som er problemet med det her, med den her ordninga, er at jada, det har fungert, men det det har gjort er å gjøre hverdagen kjipere for vanlige folk som ikke jobber åtte til fire, som kanskje legger inn litt ekstra arbeidsøkter, og kanskje bidrar til at samfunnet går rundt (Venstre-politiker i kommunestyret 25.08.2010).

For denne politikeren ser det ut til å være likegyldig om tiltaket har hatt den tiltenkte effekten eller ikke. Det viktige er at reduksjonen rammer vanlige folks mulighet til å få kjøpt seg alkohol, og ikke helt vanlige folk heller, men de som jobber hardt og lange dager og får samfunnet til å gå rundt. Det er dermed løsninga på alkoholproblemet som blir det sentrale motargumentet for denne politikeren.

En representant fra Høyre henviste til det samme når han sa at han som prinsipp mente at man skal

(…) la folk drikke. Hvis de ikke kan oppføre seg, så er konsekvensen av det ganske hard, og det er rettsstaten. Hvis du har vært kjempefull og gjort en kriminell handling, så blir du ikke dømt som om du var full. Du blir dømt som om du var edru (Høyre-politiker i kommunestyret 25.08.2010).

Her er det individets frihet og samtidig ansvar som står i sentrum for argumentasjonen.

Hvordan kan vi forstå denne saken?

Vi har nå sett på de mest sentrale argumenta i saken. Hvordan kan vi så forstå bedre det som skjedde våren og sommeren 2010 i Tromsø? Hvorfor var det så viktig å få omgjort vedtaket fra 2008? Og hvorfor hasta det sånn? Jeg tror altså at svaret ligger i blant annet to forhold: Den spesielle politiske logikken – som skiller seg fra planleggingslogikken – og dominansen til den liberalistiske alkoholpolitiske modellen i Norge i dag. Det er sjølsagt ikke slik at det hele og fulle svaret finnes i disse to, men slik jeg ser det, hjelper de oss til å forstå mer av hvordan saken kunne ende som den gjorde. La oss se nærmere på disse to forholda.

Den politiske logikken

Jeg har tidligere slått fast at grunnprinsippene i den rasjonelle planleggingsmodellen – med skillet mellom utrednings- og beslutningsfasen – ble fulgt i prosessen med å lage den rusmiddelpolitiske handlingsplanen som ble vedtatt i 2008. Imidlertid ble ikke prinsippene fulgt da reverseringsvedtaket var et faktum, i og med at utrederne ikke hadde lagt fram en analyse av salgstidsreduksjonen forut for den politiske beslutninga i kommunestyret i august 2010. Politikerne hadde ikke en administrativ utredning på bordet som kunne si noe om bestemmelsen hadde ført til redusert alkoholforbruk eller ikke. Til tross for dette bestemte politikerne at salgstida for butikksalg av alkohol skulle tilbake til 2008-nivå.

 

Jeg mener det er spesielt tre elementer i den politiske logikken som kan hjelpe oss til å forstå denne saken. For det første at politikere søker etter tiltak som har oppslutning og som er legitime. For det andre at tiltaka noen ganger vil være like politisk viktige som målsettingene. For det tredje at mye politisk arbeid baserer seg på en lekmanns- og erfaringsbasert forståelse av forholdet mellom mål og middel.

Oppslutning og legitimitet

Med tanke på at en av målsettingene i den rusmiddelpolitiske handlingsplanen var å redusere totalkonsumet av alkohol, var det å innføre strengere restriksjoner på salgstidene for alkohol (det vil si redusere tilgjengeligheten) en vitenskapelig sett god måte å gjøre det på (se for eksempel Babor and Rossow, 2010 for mer om reduksjon av tilgjengelighet som sentral faktor for å redusere totalforbruk i en befolkning). Det var også det mest rasjonelle og kostnadseffektive, hvis vi tar utgangspunkt i vår rasjonelle planleggingsmodell. Analysen over tyder imidlertid på at politikerne opplevde at tiltaket ikke hadde oppslutning i befolkninga. Det var med andre ord ikke et legitimt virkemiddel. Det er slik jeg forstår argumentasjonen om at reduksjonen var et irritasjonsmoment for befolkninga og at den skapte frustrasjon i butikkøer. Videre mente flere av politikerne at det var problematisk at tiltaket ramma ”vanlige” folk som for eksempel jobba lange dager. Var det riktig at de skulle rammes av tiltaket på denne måten? –Nei, mente disse politikere, og hevda også at folk flest ikke synes det er riktig at politikere skal bestemme når og hvor de skal kunne kjøpe seg alkohol.

Politiske tiltak og legitimitetskrise

Et annet element ved den politiske logikken er at det ikke er likegyldig hvilket tiltak som velges for å nå en målsetting. Det betyr at det for en politiker er vanskelig å velge et virkemiddel som går imot ens ideologiske overbevisning. Dette synet er i den aktuelle saken representert i det henholdsvis Venstre- og Høyre-politikeren sa om viktigheten av å ikke ta fra individet dets frihet. Å gå inn for reguleringer som også rammer de som ikke oppfattes å utgjøre noe alkoholproblem, er sannsynligvis så grunnleggende feil i en liberal politikers overbevisning at det ikke er mulig – sjøl ikke om tiltaket måtte vise seg å ha den ønska effekten. Vi kjenner denne tankegangen også fra andre studier; altså at regulering av alkoholbruk blir oppfatta som en motsetning til verdien om individuell frihet og ansvarlighet (Sulkunen i Holmila, 1997). Denne motsetningen ligger for øvrig til grunn for det som er blitt kalt ei ”legitimitetskrise” i folkehelse- og forebyggingsarbeid i våre moderne samfunn (Lupton i Holmila, 1997:1 og Sulkunen og Simpura i Holmila, 1997:23). Ei krise som kommer av at vi, til tross for at vi i våre samfunn har mer ekspertkunnskap enn noen gang før om sammenhengen mellom individuell oppførsel og negative konsekvenser på samfunnsnivå, likevel er mer motvillige til å akseptere virkemidler som kan redusere vår frihet som konsumenter og individ (Sulkunen i Holmila, 1997:57). Dette er et fenomen som ikke bare dreier seg som alkohol, men også andre varer og praksiser forbundet med risiko, uten at jeg skal gå inn på det her.

Lekmanns- og erfaringsbasert forståelse

En politiker har liten mulighet til å sette seg inn i alle de komplekse sakene som hun kommer i befatning med i løpet av sin valgperiode (Ritter, 2009). Videre er hun ikke nødvendigvis vitenskapelig skolert, og må derfor stole på egen dømmekraft og egne erfaringer i sakens anledning – eller sette sin lit til administrasjonen i kommunen eller andre aktører med meninger om den aktuelle saken. I denne saken ser det ut til at mange av politikerne har valgt å stole på argumentet om vridning av salg fra øl til vin og brennevin. Et argument først og fremst framsatt av Mack og firmaets direktør. Flertallet av politikerne valgte for eksempel ikke å vente på analysen av salgstalla som kommunens administrasjon skulle komme med. Vi har også sett at personlige erfaringer med salgstidsreduksjonen og hva politikerne sjøl mener at ha sett av (manglende) følger av denne ble lagt vekt på i debatten.

Disse tre elementene ved den politiske logikken kan gi oss noe mer forståelse av bakgrunnen for reverseringsvedtaket i august 2010. Imidlertid, for ytterligere å forstå hendelsene i denne saken, mener jeg vi må se på det alkoholpolitiske debattklimaet denne saken foregikk i – rettere sagt hvilken alkoholpolitisk modell som må sies å ha vært dominerende i argumentasjonen som ble ført.

Alkoholpolitiske modeller og deres betydning

Hvis vi nå går tilbake til min gjennomgang av alkoholpolitiske modeller tidligere i teksten, mener jeg det gir mening å se saken i lys av konflikten mellom folkehelsemodellen og den liberale modellen. Politikerne som argumenterte mot å reversere vedtaket fra 2008 gjorde det i stor grad ut fra en folkehelselogikk, altså at det var viktig å redusere det totale forbruket av alkohol. Men flertallet støtta seg altså på den liberale logikken som sier at ja, alkohol kan være et problem for noen, men løsninga er ikke å gjøre alkohol mindre tilgjengelig for folk flest. Min analyse er derfor at det var dominansen av den liberale modellen – sett i sammenheng med den politiske logikkens krav om oppslutning og legitimitet – som gjorde det opprinnelige reduksjonsvedtaket så umulig å leve med ofr flertallet av politikerne. En slik liberal modell for forståelse av hva det er som er problemet med alkohol og hva som er løsninga på problemet, kan sammenstilles på denne måten: De få med problemer må få hjelp, og de mange som nyter alkohol, har rett til å gjøre det, og skal ikke straffes for at noen ikke kan kontrollere sitt alkoholforbruk. Løsninga er dermed ikke at (alle) vanlige forbrukere skal rammes av at noen (få) ikke har kontroll, og modellen er ikke forenelig med å redusere tilgjengeligheten til alkohol to timer daglig.

Slike utfall i saker der forebygging av alkoholrelaterte skader står på dagsorden er imidlertid ikke noe nytt fenomen. Et siste poeng i saken låner jeg derfor fra den anerkjente alkoholforskeren Robin Room, som en gang sa at:

Popular approaches are ineffective. Effective approaches are politically impossible (Room, 2000).

Med dette mente han at effektive strategier ut fra et forskningsmessig synspunkt – for eksempel tilgjengelighetsstrategier – ofte er de mest politisk upopulære strategiene for å redusere alkoholrelaterte skader. Han mente å se i hovedsak to årsaker til dette. For det første at effektive strategier skader økonomiske interesser. For det andre at de kommer i konflikt med konkurrerende verdier og ideologier (eller modeller), det vil si med de mest populære svara på våre to spørsmål om hva som er problemet med alkohol, og hva som er løsninga på problemet. 

 

Trenger vi planlegging?

I kjølvannet av en sak som dette er det betimelig å stille noen grunnleggende spørsmål om vilkåra for og hensikten med kommunal planlegging. Hvis det er slik at den politiske logikken skiller seg så grunnleggende fra den rasjonelle planleggingslogikken, og hvis det er slik at faglige og rasjonelle argument ikke har noen betydning i politiske beslutninger, er ikke da det eneste fornuftige å slutte å planlegge?

 

Før jeg nærmer meg et svar på dette spørsmålet, vil jeg påpeke at jeg her ikke forfekter en forståelse av det kommunale liv som en maktkamp mellom planleggere og politikere. Det er politikerne som tar de endelige beslutningene, mens planleggerne er en del av det system for beslutningsstøtte som planlegging skal være (Kleven and Amdam, 1998). Men begge funksjonene er like viktige i det kommunale systemet. Derfor er spørsmålet over sjølsagt satt på spissen, og de fleste vil nok mene at det er fornuftig og nødvendig å utrede saker på en skikkelig og faglig måte før sakene kommer opp til politisk behandling. Dette fordi, uavhengig av hva som blir vedtatt, krever politiske vedtak god forberedelse, samt at beslutninger – i tillegg til andre forhold – også skal ta hensyn til vitenskapelige sammenhenger.

 

Imidlertid må vi akseptere at en rasjonell planleggingsmetode ikke kan ta over for politikken (Kleven and Amdam, 1998:178). En slik dreining av makta ville først og fremst stride mot grunnleggende demokratiske prinsipper. Dessuten er ikke politikken irrasjonell, men har sin egen logikk basert på oppslutning og legitimitet heller enn en økonomisk rasjonalitet (mål i forhold til middel). Det ligger i politikkens vesen at den ofte må støtte seg til flere og konkurrerende begrunnelser enn å finne det mest formålsrasjonelle tiltaket (Kleven and Amdam, 1998:178). Når det er sagt, er det også nødvendig at politikerne har respekt for planleggernes rasjonalitet, og at de lytter til de faglig baserte argumenta. For dersom det er for stor avstand mellom de to aktørene, kan det oppstå problemer – spesielt dersom det medfører at aktørene ikke har den nødvendige forståelsen for hverandres roller og logikker. Hele vårt demokratiske system er bygd opp rundt dette skillet, og vi må unngå uheldige rollesammenblandinger ved for eksempel at politikerne blir for mye involvert i utredningsfasen. Dette kan føre til at de mister sitt rom for uavhengige politiske beslutninger fordi de føler seg bundet til konklusjoner gjort i forarbeidet til saken.

 

Jeg skal ikke lansere noen endelig løsning på spenningsforholdet mellom planlegging og politikk her, men jeg mener det i mange sammenhenger ville være hensiktsmessig om de to sfærene nærma seg hverandre mer og, ikke minst, tidligere i de kommunale planprosessene. Hvis vi går tilbake til den rasjonelle planmodellen vår, vil det innebære et mindre skarpt skille mellom utrednings- og beslutningsfasene. På den måten kan planleggere og politikere delta på en mer likeverdig måte i planprosessene gjennom i større grad å ha en dialog om problemforståelse, virkelighetsoppfatninger og løsninger: Fag og politikk bør møtes mest mulig, ikke minst mulig (Kleven and Amdam, 1998:181). Når det er sagt, er det altså essensielt at det grunnleggende skillet mellom administrasjon og politikere ikke viskes ut eller undergraves.

Andre forklaringsfaktorer?

I denne teksten har jeg fokusert på særlig to faktorer som kan forklare hvorfor politikerne i Tromsø reverserte sitt vedtak om reduksjon av salgstid for alkohol. Sjølsagt kunne jeg brakt andre faktorer inn i analysen, og avslutningsvis skal jeg derfor kort antyde andre forhold som kan ha spilt inn i denne beslutningsprosessen.

 

Fra annen forskning vet vi at når alkohol- og ruspolitikk står på dagsorden konkurrerer vitenskapelig dokumentasjon med – i tillegg til den politiske logikken – maktforhold, pressgrupper og ideologiske og symbolske faktorer (Ritter, 2009). Når det gjelder de symbolske faktorene, er det flere som har påpekt at alkohol inneholder en stor grad av symbolsk verdi, og at dette kan føre til at vitenskapelige og formålsrasjonelle argumenter blir mindre viktige i politiske beslutningsprosesser (se for eksempel Sulkunen og Simpura i Holmila, 1997:25). Når det gjelder pressgrupper, er det grunn til å reflektere litt over det faktum at Macks argumenter vant gjennom slik de gjorde i debatten. Jeg tror det kan ha å gjøre med for det første denne aktørens økonomiske betydning i kommunen som lokal produsent av drikkevarer og arbeidsplasser. For det andre kan Macks posisjon som en del av det vi kan kalle Tromsøs identitet og kultur ha spilt inn på politikernes håndtering av saken. Én av politikerne sa da også i formannskapets behandling av saken at politikerne ”ikke kan stenge ølsalget foran nesen på Mack”, noe som kan henspille på begge forhold.

 

referanser

 

 
 
Kommunetorget

2018 (C) Kommunetorget

» FORUM

E-post: post@kommunetorget.no

Lukk
Tips en venn:
Ditt fornavn:

Din e-post adresse:
Ditt etternavn:

Din venns e-post adresse:
Din melding / beskjed / kommentar:

(URL til siden blir automatisk lagt inn i e-post meldingen.)

Kode: 77y8bw
(Skriv inn koden over.)