Samarbeidsdriven planlegging


Synet på planlegging har endra seg over tid. Går vi nokre tiår tilbake var kommuneplanlegging og reguleringsplanlegging oppgåver som blei utført av interne eller eksterne ekspertar utan særleg innverking frå borgarane før planen var ferdig. I ettertid har kravet til deltaking og medverking blitt skjerpa, og kommunar som ikkje har involvert befolkninga i planarbeidet risikerer å få planane underkjent av overordna styresmakter.

:av Roar Amdam (2020), professor i samfunnsplanlegging og leiing ved Høgskulen i Volda

Bakgrunnen for samarbeidsdriven planlegging

Synet på planlegging som fag har gjennomgått endringar til liks med synet på statsstyring, organisasjonar og leiing. Felles er at ein har lagt nye synsmåtar til dei gamle, og over tid ser ein at synsmåtane både fagleg og politisk har blitt vektlagt ulikt. Det er dermed ikkje slik at nye synsmåtar erstattar gamle. Grunnen til dette er at planlegging på linje med styring og leiing må handtere to ulike dilemma: aktør versus struktur og instrumentell versus kommunikativ logikk. Desse dilemma blir gjerne framstilt som dikotomiar, og korleis ein plasserer seg i høve til desse avheng både av tid og stad.

Dikotomien aktør versus struktur handlar om i kva grad ei planleggande eining kan vektlegge interne tilhøve og eiga makt til å oppnå sine mål, kontra eksterne tilhøve og andre si makt til å fremme sine mål. I samfunnsdebatten kjenner ein desse posisjonane att når det går bra eller dårleg for ei eining. Til dømes vil ein rådmann forklare god måloppnåing på folkehelseområdet med at kommunen har jobba godt (aktørperspektiv), men når måloppnåinga er svak, er forklaringa rammevilkåra og andre eksterne hendingar (strukturperspektiv). Dikotomien instrumentell versus kommunikativ logikk handlar om i kva grad den planleggande eininga reknar planlegging som ein prosess  der ein har makt til å omsette kunnskap til handling gjennom ein lineær og intervenerande prosess. Eller om den planleggande eininga reknar planlegging som ein meiningsdanningsprosess der dei involverer mange som i fellesskap utviklar nye problemforståingar og problemløysingar, og der dei involverte sjølve omset nyvunnen kunnskap til relevante handlingar. Rein instrumentell planlegging har ein når ein fagperson eller ei lita gruppa lagar planar utan å involvere andre før ferdig utkast til plan. Døme på dette kan vere ein folkehelseplan der handlingane (intervensjonane) er begrunna i forskingsbaserte årsak-verknadssamanhengar (evidensbasert). Rein kommunikativ planlegging har ein når den planleggande eininga involverer all (relevante) borgarar i opne offentleg kommunikative prosessar med likeverd og argumentasjonstvang, og der argumenta si tyngde avgjer kva som blir gjeldande problemforståing og problemløysing. Døme på slike prosessar kan vere folkehelsearbeid basert på brei deltaking i planarbeidet.

Den instrumentelle forma for planlegging blir kritisert for å bygge på årsak-verknadssamanhengar som ikkje er verkelege (ikkje evidensbasert), for å vere ekspertdominert og for å vere undertrykkande. Den kommunikative planlegginga blir på si side kritisert for å legge for mykje vekt på det å oppnå konsensus, for å vere tidkrevjande og for ikkje å ta nok omsyn til strukturerande krefter i omgivnaden.  Dermed er det slik at uansett korleis ein posisjonerer seg i høve til dei to dikotomiane, så kan planlegginga kritiserast. Difor er det i planleggingsfaget (og leiingsfaget) tradisjon for ei meir systemteoretisk tilnærming der ulike former for planlegging blir sett saman i ein prosess, og der formene for planlegging blir brukt til det dei er best eigna til. Det er fleire grunnar til dette. For det første har det offentleg hengande over seg eit politisk krav om å bruke mindre pengar, noko som set fokus på både det å vere produktiv, effektiv og det å levere høg kvalitet. Vidare er mange av problema i samfunnet både lokale og globale på same tid, og dei kan vere kompliserte og gjenstridige. Det å  handtere alle desse utfordringane krev utstrekt samarbeid mellom offentleg, privat og frivillig sektor, og mellom lokalt, regionalt, nasjonalt og globalt nivå. I demokrati har dei folkevalde det overordna ansvaret for samfunnsutviklinga, og om dei saman med andre samfunnsaktørar ikkje greier å handtere utfordringane, så kan det medføre svekka demokratisk legitimitet og dermed oppslutting om vårt demokratiske styresett.  Det å oppnå høg demokratisk legitimitet er ei drivkraft for endringar i offentleg sektor. For tida ser vi at mange av utfordringane som kommunane har, må møtast med nettverkstyring og samarbeid (Kommune 3.0). Samarbeidsdriven planlegging høyrer klart til nettverksstyring, men inkluderer også styring gjennom byråkrati (Kommune 1.0) og gjennom marknadar (Kommune 2.0) (Amdam, 2019).

Samarbeidsdriven planlegging som planleggingssystem

Davoudi (2015) argumenterer for at debatten mellom den instrumentelle og kommunikative planlegginga bør skifte fokus bort frå evidensbasert kunnskap, fordi evidens i det store og heile har avgrensa nytte i forståinga av planlegging som aktivitet. Ho argumenterer for heller å fokusere på det å kunne (knowing), og at ein ser på planlegging som ein kollaborativ praksis i å kunne og å lære. Ho avviser ikkje nytten av objektiv kunnskap i planlegging, men held fram at når planlegging blir ein praksis i å kunne, blir planlegging ein pragmatisk prosess der kunnskapen blir lokal og mellombels, kollektiv og fordelt, pragmatisk og målretta, og omstridt og mekla. På denne måten får Davoudi (2015) fram at planlegging skjer i ein prosess med mange ulike strukturerande krefter i form av organisasjonar og aktørar som søker eigennytte. Over tid vil dette aktørsamspelet gi strukturar med institusjonelle trekk der aktørane sine handlingar ikkje berre blir prega av eigennytte, men også av dei strukturerande institusjonelle kreftene i samfunnet som definert kunnskap, rådande oppfatningar, etablerte verdiar og normer, og ikkje minst gjeldande lov- og regelverk. I følgje Davoudi (2015) inneber kollaborativ planlegging  at aktørane skal utvise klokskap basert på ein kritisk reflekterande prosess som kombinerer fakta/teoriar/omgrep med ferdigheiter, moralske val og handling/praksis. Vi tolkar det ho skriv som eit argument for å bygge vidare på den kommunikative planlegginga, men samstundes gi plass til den instrumentelle ekspertdrive planlegginga i ein samarbeidsdriven form for planlegging som både kan utfordre og endre institusjonalisert makt i organisasjonar og samfunn. Innes og Booher (2015) tek denne debatten noko lenger og framstiller collaborative rationality som ein mellomposisjon som tek omsyn til konteksten med strukturerande krefter, og som involverer private, offentleg og sivile institusjonar. Argumentasjonen er at når menneske har skapt dei institusjonelle strukturerande kreftene, så kan menneske også endre dei.

Samarbeidsdriven planlegging handlar såleis om å engasjere seg saman med andre borgarar for å utvikle felles og nye problemforståingar og problemløysingar, og for å bygge kapasitet til å handtere konfliktar og andre utfordringar (Amdam, 2018). Slike prosessar handlar ikkje berre om å finne nye måtar for å kome seg vidare på, men også om å bygge aksept, demokratisk legitimitet og makt til å handtere utfordringar. I den samarbeidsdrivne planlegginga må ein erkjenne at det ikkje finst ei beste løysing som ein kan utgreie eller forske seg fram til, men at det kan vere mange løysingar som er betre enn ein lite tilfredsstillande status quo-tilstand. Samarbeidsdriven planlegging føreset at aktørane erkjenner at dei er gjensidig avhengige av kvarandre, at dei  har tillit til kvarandre, og at dei kan samarbeide som likeverdige aktørar. Leiarane og planleggarane i slik planlegging må erkjenne at dei ikkje kan kommandere andre, men at dei gjennom å skape vilkår for å bringe organisasjonar og aktørar saman, kan  stimulere dei til å bygge kollektiv kapasitet og til å lære slik at dei kan erkjenne situasjonen og fremje ny praksis og dermed sikre planar demokratisk legitimitet. Denne erkjenninga er viktig i plan- og utviklingsarbeid når samarbeid med andre aktørar er heilt nødvendig for å få gjennomført ønskte handlingar.

ISTOL – ein modell for samarbeidsdriven planlegging

Vi meiner at plansystemet i Plan- og bygningslova er ein god reiskap for å utforme ei samarbeidsdriven planlegging i praksis, og i boka Planlegging og prosessleiing (Amdam, 2011) har vi basert på teori og eiga forsking utvikla ein modell for samarbeidsdriven planlegging. Vi bygger vidare på mellom andre Alexander (2000) sitt systemteoretiske perspektiv som deler planlegging i funksjonane rammesetting, kommunikativ, koordinerande og rasjonell, og på Forester (2012) si forsking som viser at planleggarar driv fasilitering, modering og mekling.  Vi kallar modellen ISTOL fordi den er samansett av Institusjonell, Strategisk, Taktisk og Operativ planlegging samt Læring.

Den institusjonell planlegginga skal innehalde tolking av dei rammene som blir sett av overordna styringsnivå, og dei rammene som den planleggande eininga sjølv set. Slike rammer kan vere lov- og regelverk, krav til måloppnåing og resultatrapportering, delegering av makt og ansvar m.m. Institusjonell planlegging  handlar om rammesetting og som overført på makt i politikk og planlegging betyr å ha makt over regien. Denne forma for planlegging inneheld juridiske diskursar som kan fremme styringsverket sin legitimitet og rettsreglane sin konsistens (regulativ legitimitet). Juridiske diskursar i planlegginga kan forståast som den formelle behandlinga og statusen som plandokument oppnår, og dermed den regulative verknaden til plandokumenta i forhold til andre planar, normer, regelverk og retningsliner for styring. Omgrepa planstrategi og planprogram i plan- og bygningslova er ein sentral del av den institusjonelle planlegginga.

Strategisk planlegging  er dominert av kommunikativ logikk og ein konsensusbyggande aktivitet som innebere å utvikle ei brei felles forståing av utviklingstrekk og utfordringar, visjonar for framtida og strategiar for å nå desse. Det vil seie at ein samlar seg om ein politisk dagsorden og bygger nødvendige verdifellesskap i samfunn og organisasjonar som kan omsettast i ein kollektiv handlingskapasitet. Innhaldet i den strategiske planlegginga bør avspegle det erkjenningsnivået deltakarane er på. Der erkjenninga av utviklingstrekka og utfordringane er svak og sprikande, kan det ta lang tid å mobilisere folk til innsats og til å bygge handlingskapasitet. Strategisk planlegging inneheld såkalla moralske diskursar og gjeld ulike verdiar og tilhøyrande handlingsmønster som står mot einannan. Moralske diskursar i planlegginga er ein reiskap til å mobilisere til brei deltaking. Slik mobilisering er særleg aktuell i situasjonar der ingen har den nødvendige normative legitimiteten, og der ein treng samling om nye mål, verkemiddel og nye autoritetar. I denne samanhengen blir planleggarrolla å fasilitere dialogen. Det som plan- og bygningslova kallar samfunnsdelen av kommuneplanen, er typisk strategisk planlegging der formålet er å stimulere til samforståing om korleis situasjonen i kommunen er, korleis ein ønskjer den skal vere, og kva for område som bør prioriterast for å oppnå ønskt framtid og å unngå uønskt utvikling.

Taktisk planlegging er prega av koordinering av ressursar som areal, økonomi og arbeidskraft. Taktisk planlegging fokuserer på dimensjoneringa av ressursane og fordelinga mellom ulike delområde, sektorar, lokalsamfunn, program m.m. Denne forma for planlegging handlar om å ha makt og autoritet til å gjere vedtak, eventuelt å hindre at vedtak blir gjort. Den taktiske planlegginga er som regel ein konfliktfylt møteplass mellom altruistiske visjonar for fellesskapen og dei ulike aktørane sine nyttekalkuleringar og eigeninteresser. Det vil seie ein prosess der den kommunikative og instrumentelle logikken står spesielt sterkt mot kvarandre. Ein viktig del av planleggarrolla blir her å moderere debatten. Taktiske planlegginga gjeld det å skaffe, fordele og organisere bruken av avgrensa ressursar innanfor dei rammene, visjonane og innsatsområda som den institusjonelle og strategiske planlegginga trekker opp. Slike etiske/politiske diskursar er ein reiskap for å auke den kognitive legitimiteten. I kommuneplanlegginga er kommuneplanen sin arealdel og kommunale og regionale handlingsprogram inkludert økonomiplanar slike typiske taktiske plandokument.

Operativ planlegging set opp konkrete arbeidsmål for einskilde aktivitetar med basis i den institusjonelle, strategiske og taktiske planlegginga, og er prega av  instrumentell rasjonell planlegging. Operativ planlegging med pragmatiske diskursar gjeld fakta og samanhengar mellom årsak og verknad, og om korleis denne kunnskapen kan nyttast til å utforme middel for å nå måla. Dette inneber ofte nytte-/kostnadskalkuleringar om korleis ein som individ kan realisere det gode livet for seg (pragmatisk legitimitet). I eit maktperspektiv inneber instrumentell rasjonalitet og operativ planlegging å ha makt til å gjennomføre vedtak, men det inneber også å kunne hindre gjennomføringa av slike vedtak. I den samanhengen bli det å mekle i konfliktar ei viktig rolle for planleggarar. I kommuneplanlegginga er reguleringsplanar og årsbudsjett eksempel på slike planar som er juridisk bindande for dei partane dei gjeld for, og der det er viktig at den overordna institusjonelle, strategiske og taktiske planlegginga har bidrege til å legitimere og akseptere dei som operative gjennomføringsplanar.

I  denne modellen er det å kunne og å utvise klokskap i alle dei fire formene ein føresetnad for å kunne lukkast, men det inneber også at evaluering og læring må vere integrert i alle dei fire diskursane i modellen. Overført på planlegging kan dette forståast slik at planlegging, evaluering og læring bør vere tett kopla saman, og at evalueringar bør fremje læring både på institusjonelt, strategisk, taktisk og operativt nivå.

Kjelder:

Alexander, E. 2000. Rationality revisited: Planning paradigms in a post-postmodernist perspective. Journal of planning education and research 19: 242–256. https://doi.org/10.1177/0739456x0001900303

Amdam, R. 2011: Planlegging og prosessleiing. Oslo: Det Norske Samlaget.

Amdam, R. 2018: Samarbeidsdriven planlegging. I: Aarsæther, N., Falleth, E. Nyseth, T. og Kristiansen, R. Plan og samfunn: System, praksis, teori. Oslo: Cappelen Damm Akademisk

Amdam, R. 2019: Strukturelle vilkår for medverknad i kommunal planlegging og politikk i tre ulike styringsformer. Kart og Plan 112(4): 282-298.                                               https://doi.org/10.18261/issn.2535-6003-2019-04-04

Davoudi, S. 2015: Planning as practice of knowing. Planning Theory 14(3): 316-331. https://doi.org/10.1177/1473095215575919

Forester, J. (2012) On the theory and practice of critical pragmatism: Deliberative practice and creative negotiations. Planning Theory 12(1): 5–22. https://doi.org/10.1177/1473095212448750

Innes, J.E. & Booher, D.E. 2015. A turning point for planning theory? Overcoming dividing discourses. Planning Theory 14(2): 195-213. https://doi.org/10.1177/1473095213519356

 

 
 
Kommunetorget

2020 (C) Kommunetorget

» FORUM

E-post: post@kommunetorget.no

Lukk
Tips en venn:
Ditt fornavn:

Din e-post adresse:
Ditt etternavn:

Din venns e-post adresse:
Din melding / beskjed / kommentar:

(URL til siden blir automatisk lagt inn i e-post meldingen.)

Kode: 1102d7
(Skriv inn koden over.)