Planlegging og makt


For å kunne utføre god planlegging er det nyttig å ha innblikk i maktperspektivet som alltid er tilstedeværende. Ulike interesser og fokus påvirker all planlegging, dette være arealplanlegging, folkehelseplanlegging eller i møtet med en pasient eller bruker. Denne teksten tar for seg ulike vitenskapsteoretiske retninger vedrørende maktperspektiv som kan være relevant for planlegging.

Ingeborg Johnsen (2016), kommuneplanlegger Lyngen kommune/master i samfunnsplanlegging

Planlegging som verktøy for å oppnå ønsket utvikling blir stadig mer relevant innenfor ulike fagfelt. Planleggingsteorien har gjennom de siste årene utviklet seg mye og verktøyene blir brukt i stadig flere sammenhenger.

Tidligere var planlegging teknokratisk og ekspertbasert, men i senere år har deltakelse og demokrati fått en større og viktigere rolle. I dagens planteori er to retninger særlig interessant. Kommunikasjon, dialog og konsensus med bakgrunn i Jûrgen Habermas og Michael Foucaults maktperspektiv.

I denne teksten ser jeg nærmere på to teoretikere, John Forester som baserer seg på Habermas og Bent Flyvbjerg som baserer seg på Foucault. Gjennom blant annet disse teoretikerne lever debatten om makt, kommunikasjon, dialog og konsensus videre innen planlegging. Ved å være bevisst disse perspektivene kan planleggeren bli mer bevisst på dimensjonene som påvirker arbeidet man gjør som planlegger.

Ved hjelp av Forester og Flyvbjerg ønsker jeg å belyse forholdet mellom makt og planlegging. Jeg vil i første omgang presentere teoretikernes hovedsyn og deretter reflektere over hvordan dette kan informere planpraksis. Innledningsvis viser jeg også til Patsy Healey for å illustrere deler av den øvrige konteksten rundt Forester og Flyvbjerg i planteoridiskursen.

 

Makt, kommunikasjon og teori

Patsy Healey er en viktig planteoretiker. Inspirert av Habermas har hun utviklet teori som baserer seg på samarbeidende planlegging. Kort oppsummert ønsker hun å involvere berørte parter i en deltakende planprosess som skal baseres på kommunikasjon og argumentasjon (Healey 2006).

Healeys teorier om kollaborativ planlegging fikk enormt gjennomslag blant planleggere på 90-tallet, og beskrives som et viktig bidrag i den kommunikative vendingen innen planlegging (Harvold 2002). Denne samarbeidende planleggingen kan sies å være en kritikk mot de mer teknokratiske og instrumentelle planleggingsteoriene.

Kommunikative planleggingsteorier søker å aktivt involvere aktørene i samfunnet i planleggingen. For å oppnå et godt resultat er forankring og deltakelse sett som en av suksesskriteriene. Dette kan være kommunestyret, brukere, regionale myndigheter eller grunneiere. Gjennom dialog og det beste argumentets makt skal man komme til en felles enighet om hvordan man skal løse et problem. Kommunikativ planteori baserer seg på at alle relevante berørte får delta. I en nærmest maktfri relasjon.

Den habermasianske retningen har imidlertid blitt mye kritisert. Alle stiller ikke likt og enhver situasjon vil være påvirket av deltakerne i prosessen. Maktperspektivet har derfor fått stadig mer plass i litteraturen.

Eksempelvis kan en prosess knyttet til utarbeidelse av kommuneplanens samfunnsdel bli påvirket i ulike retninger. Kommuneplanens samfunnsdel er kommunens strategiske plan. Her skal kommunestyret prioritere satsningsområder og hovedmål for de kommende 12 år. For at planen skal ha hensikt må noe prioriteres, og dermed må noe annet velges bort. Eksempel på satsningsområder kan være næring, barn og unge, folkehelse etc. I en kommunikativ prosess vil ulike deltakere involveres, ideelt sett med like stort fokus og likt tilgang til ressurser. Deretter skal alle argumentene legges til kommunestyret som skal gjøre en prioritering.

Maktteoretikerne og kritikerne til den kommunikative retningen påpeker imidlertid at en slik prosess aldri vil bli «rettferdig». Tiltross for at for eksempel folkehelsearbeid er viktig i et langsiktig perspektiv vil ikke alltid de beste argumentene for dette arbeidet som vinner frem i prioriteringen. Hvilke ressurser som knyttes til de ulike satsningsområdene vil ha betydning for hva som blir prioritert. Dette kan være menneskelige ressurser.

Det vage maktfokuset har ført til at Healeys kollaborative planlegging har blitt kritisert og spenningsforholdet mellom Foucault og Habermas har ført til en fremvekst av nye teoretiske planretninger.

En habermasianer som har forsøkt å belyse maktaspektet innen planlegging er John Forester (1989). I likhet med Healey er han en viktig teoretiker innenfor dagens planleggingsteori. Forester viderefører Habermas tanker om kommunikasjon og deltakelse, men han forsøker i større grad å implementere maktperspektivet i planleggingen. Forester gir en pragmatisk fremstilling av hvordan planleggingens utfordringer kan løses. Han ønsker et handlingsrettet fokus som skal føre til at planer blir iverksatt og fører til resultat. Forester implementerer maktaspektet i den ellers relativt maktfrie Habermasianske tankegangen, likevel blir hans perspektiv kritisert.

Denne kritikken kommer blant annet fra Flyvbjerg & Richardson (2002). Flyvbjerg & Richardson er maktteoretikere inspirert av Michael Foucault som mener at makt alltid er tilstede. Forfatterne argumenter mot Habermas og kommunikativ tenkning ved å hevde at alle har ulikt utgangspunkt, motivasjon og ressurser i en sak. Noe som fører til et maktspill der de med flest ressurser får gjennomslag, uavhengig av hva som er mest rasjonelt. 

Hvis vi ser tilbake på eksempelet med kommuneplanens samfunnsdel og prioriteringen (bortprioriteringen) av ulike satsningsområder vil dette teoretiske perspektivet kunne anvendes til å se på hva som får gjennomslag og hva som blir valgt bort. Sannsynligheten for at næring og samferdsel får en selvutnevnt plass er stor. Som regel har disse satsningsområdene sterke forkjempere, og argumentet med arbeidsplasser er viktig for de fleste kommuner. Mykere ting som folkehelse og barn og unge blir gjerne også prioritert, men ofte med et litt vagere fokus. Rasjonelt sett er forebyggende folkehelsearbeid og gode oppvekstsvilkår et utrolig viktig satsningsområde. En aldrende befolkning og stadig flere inaktive innbyggere vil kommunen få store utgifter, og kanskje oppstår det problemer for næringslivet.

Kommunestyret står da ovenfor en prioritering. I et habermasiansk perspektiv vil man kunne argumentere for at både næringsliv, samferdsel, folkehelse og barn og unge får oppmerksomhet. Det kan knyttes gode argumenter for at samfunnsutviklingen avhenger av alle. Flyvbjerg & Richardson (2002) vil likevel argumentere for at prioriteringen vil avhenge av mer enn disse gode, rasjonelle argumentene. I et overordnet dokument som kommuneplanens samfunnsdel blir nok både de forebyggende helse og næringsutvikling få plass, men det vil være interessant å se hvordan dette følges opp i økonomiplanen til kommunen.

Sett fra Flybjergs teoretiske perspektiv vil prioriterte midler, og menneskelige ressurser tilfalle den gruppen som innhar mest makt. I mange tilfeller vil det da prioriteres midler til asfalt på kommunale veier og tilrettelegging av et næringsområde, mens ressursene til forebyggende helsearbeid blir redusert. Det kan naturligvis være mange årsaker til en slik prioritering, men ofte vil det dreie seg om at næringslivets representanter innehar mer makt enn folkehelsefolkene.

Planleggerens rolle

I spillet om ressursene har planleggeren en viktig rolle. Det er ikke bare interessegruppene som knyttes til ulike felt som innhar (eller mangler makt). Ofte er det planleggeren som gjør forarbeidet til planene. Det gjøres også da en prioritering av hva som er relevant eller ikke. Som planlegger er det like viktig å være bevist sin egen makt, som makten de ulike interessefeltene innehar. 

Den habermasinspirerte pragmatikeren John Forester forsøker å implementere maktperspektivet i kommunikativ planlegging. Han hevder i starten av sin bok ”Planning in the face of power” (1989:3) at ”Planning i the guidence of future action” Dette skal gjøres på en demokratisk og fremtidsrettet måte. Med fokus på mennesket som aktør i samfunnet, sosial velferd og sosial rettferdighet argumenterer Forester for at planleggerens rolle er kompleks og at alle situasjoner er kontekstuell. Han fremhever viktigheten av god kommunikasjon og inkludering som grunnlag for sitt tankesett. Kontakten mellom mennesker er en viktig arena for planleggeren. Flyvbjerg er på mange måter enig, men han ser makten i et bredere perspektiv.

I følge Forester er idealet at planleggeren har en nøytral rolle i samfunnet. Sett fra dette perspektivet har alle interessene en stemme. Forester er bevisst på at dette ikke er enkelt, og han gir noen vage retningslinjer for hvordan et rettferdig samfunn skal oppnås. Forester gir planleggeren rollen som mellomleddet som skal sørge for å inkludere alles stemme og interesse. Han forsøker å plassere ansvar for at alle blir hørt hos planleggeren. Planleggeren skal tilrettelegge for at maktinnehavere ikke oppnår fullstendig kontroll over dialogen og utfallet, makten skal korrigeres slik at en god kommunikasjon kan oppnås. Eksempelvis med å nyansere viktigheten av å legge til rette for både næringsutvikling og forebyggende helsearbeid.

Flyvbjerg og Richardson er på sin side opptatt av at makt finnes overalt. De fremhever at ingen aktører kan manøvrere seg ut av det faktum at alle innerst inne har særinteresser som vil ødelegge en ”rettferdig” prosess. De peker på at også planleggeren innehar makt og påvirkes av dette. I stedet for å fokusere på at noen kan korrigere makten, fokuserer de på at vi må undersøke hvordan makten utspiller seg. Maktforhold er uunngåelig og planleggeren må heller konfrontere makten enn å korrigere den.    

Både Forester og Flyvbjerg & Richardson er enige i at planleggeren i virkeligheten jobber i en verden med politiske interesser og utfordringer, med et nettverk av sterke personligheter, tekniske og økonomiske hensyn. Andre faktorer som påvirker planleggerens adferd er tid og kunnskap. I det komplekse samfunnet vi lever i vil hver situasjon utarte seg ulikt. Konflikter mellom økonomiske interesser og offentlig velferd trekkes frem som et aktuelt problematisk område.

Informasjon

Planlegging er på mange måter et spill om ressurser. Tilgangen til resurser og gjennomslag er også betinget av informasjon. Forester mener at informasjonen kan forstyrres, noe som påvirker maktbalansen i en sak. Forstyrrelse i informasjonen kan ha mange årsaker. Det kan dreie seg om tilfeldigheter som uklar tale på ett informasjonsmøte, slik at tilhørerne misforstår. En annen type forstyrrelse kan være hvis en privat utbygger underkommuniserer helheten ved å kun vektlegge positive aspekt ved en sak. Hovedpoenget er at sakens fakta ikke kommer frem på en klar og redelig måte. Dette kan påvirke folks oppfatning og beslutningsprosessene som følger. Planleggeren skal sørge for at den rette informasjonen når ut til berørte parter. Dette kan eksempelvis gjøres gjennom oppklarende spørsmål, eller gjennomgang av sakens momenter der argumenter og fakta veies opp mot hverandre.

Informasjon er en kilde til makt. Informasjonen som prioriteres og benyttes avhenger av planleggeren selv og hvilken jobb, kunnskap og holdning hun har. Informasjonen som brukes i en plansak representerer makt i form av hvilke aspekt som blir vektlagt og hvilken informasjon som kommer frem til planleggeren. Informasjonen aktørene får og har i en sak er avgjørende for utfallet av saken, men informasjonen er sjeldent objektiv og formidlet uten føringer.

Ingen dialog utføres uten bruk av makt, noe Forester omtaler som forstyrrelser. Forester viser til at makt kan påvirke prosesser, og han mener at planleggeren kan ta hensyn til dette ved å se nærmere på informasjonen som legges frem i en sak. Han antyder at planleggeren kan identifisere og korrigere makten som ligger i informasjonen.

Feil i informasjonsflyten kan enten være tilfeldig eller mer systematisk og planlagt som ved underkommunikasjon. Mange av de strukturelle og planlagte forstyrrelsene knytter seg til politiske og økonomiske interesser. Forester påpeker at planleggeren ikke har så mye formell makt, men at vi må være oppmerksom på sin rolle. Dette er viktig ved at vår påvirkningskraft i beslutningsprosessen også kan forstyrre. Planleggeren vil være i kontakt med flere aktører og vil prioritere noen over andre. Vektleggingen av faktorer i en sak vil være avhenge av planleggerens erfaring og kunnskap. Hva som fremheves som viktig og hva blir underkommunisert av planleggeren påvirker prosessen videre.

Hvilke forstyrrelser er planleggeren kapabel til å oppdage? På mange måter kan planleggeren selv være en forstyrrelse. Ved å ta tak i problemene med informasjonen mener Forester at man kan kompensere for maktforholdene. Ved å gripe inn i saken kan makten korrigeres og informasjonen som fremlegges kan bli mer nøytral og riktig.

Flyvbjerg & Richardson bruker ikke de samme termene for å forklare makt i en slik situasjon. Deres fokus på menneskelige faktorer som veltalenhet, skjult kontroll, rasjonalisering, karisma og avhengighet er likt Foresters forstyrrelser. Forskjellen er at Flyvbjerg & Richardson ikke anser dette som noe som kan forekomme. Mennesket utøver makt hvis de innehar slike egenskaper. Det dreier seg ikke om forstyrrelser, men det virkelige liv, der noen alltid vil være overlegen i en kontakt med andre. De Foucaultinspirerte teoretikerne er også klar på at maktspill ikke bare foregår verbalt eller skriftlig slik som Forester antyder. Overliggende strukturer som organisering, institusjoner, normer, regler og så videre spiller også en viktig rolle for maktstrukturene og utfallet i en sak.

Maktfaktorer

Maktaspektet hos Forester ligger altså i informasjonen som kommer frem i en sak. Hva som blir sagt og hvordan det fremlegges er avgjørende i en prosess. Han tillegger planleggeren rollen som navigatør i informasjonsstrømmen.

Planleggeren skal alltid være klar til å avdekke eller identifisere forstyrrelsene i informasjonen. Som planlegger skal man for eksempel ta hensyn til at ikke alle har det samme sosiale og utdanningsmessige utgangspunktet, noe som vil føre til ulik forståelse. Dette kan også være en type forstyrrelse. Planleggeren skal også vurdere om det som kommer frem i kommunikasjonen er fremført på en oppriktig, forståelig, riktig i forhold til fakta. Slik jeg forstår det mener Flyvbjerg og Richardson at dette er en rolle vi ikke kan gi planleggeren. Også planleggeren er påvirket av den omfavnede makten. De mener det er viktig at planleggeren anerkjenne makten.

Slik jeg oppfatter det mener Flybjerg & Richardson at planleggeren skal bruke makten til å videreutvikle samfunnet. Konfrontere den slik at debatt kan føre til ett bedre resultat. Med denne oppfatningen finner jeg litt likhet med Foresters korrigering av makt.

I habermasiansk teori er planleggerrollen ofte identifisert med å være en stemme for alle aktørene i samfunnet. Målet er en demokratisk og helhetlig planlegging som alle i samfunnet, uavhengig av individuelle ressurser som penger, status og kunnskap har tilgang til. Det er likevel sansynlig at det ikke er mulig å utføre planlegging ut fra disse idealistiske målene, og at de sterkeste uansett får gjennomslag.

 

Planleggeren kan ikke unngå å fokusere på maktstrukturene i samfunnet. Ved å være maktstrukturene bevist kan planleggeren gjøre prosessene bedre og mer rettferdig for borgerne og på samme tid stimulere til deltakelse i prosessene. Forester mener flere ulike forhold kompliserer mulighetene planleggeren har for å identifisere makten. I den kommunikative tankegangen han representerer er samtaler, argumentasjon og informasjonsflyt viktig i en planleggingssituasjon. Han forventer mye av planleggeren, noe Flyvbjerg mener er naivt og at for mye overlates til håp og forventninger når vi egentlig burde fokusere på hva som virkelig skjer, nemlig ett spill av egeninteresser.

I følge Harrison (2002) baserer pragmatikeren seg på kontekstuell menneskelig erfaring når en idé eller en sannhet skal validere der resultatet er viktigere enn prosessen. Foresters planlegger skal altså kunne navigere seg gjennom informasjonsflyten på bakgrunn av egen erfaring. Flyvbjerg oppfordrer planleggeren til å handle og tenke selv, ut fra en anerkjennelse om at makt påvirker alle situasjoner. Makten er så altomfattende at den som innehar den også kan definere hvilken kunnskap som legges til grunn.

Avslutning

Ved å ha bakgrunn i hver sin teoretiker, henholdsvis Habermas og Foucault ønsker Flyvbjerg og Forester å bidra med ulike anvisninger til planpraksis. Begge anerkjenner makt som ett element i en samfunnsprosess, men med ulikt fokus.

Flyvbjerg & Richardson viser til en verden som er gjennomsyret av makt. Dette påvirker planlegging, så vel som annen kontakt mellom mennesker. Ønsket om å oppnå sitt mål vil alltid ligge til grunn hos alle mennesker, enten man kjører en kommunikativ prosess eller ikke. De kommer ikke med direkte handlingsanvisninger, men er likevel et viktig bidrag i plandebatten. Makt kan ikke settes til side.

Forester er ikke like tydelig i sitt fokus på makten i samfunnet. Han forholder seg til informasjon og kommunikasjon. Hans bilde på makt skjuler seg i informasjonen, enten bevist eller ubevist, en makt han mener planleggeren kan korrigere. Ved å identifisere forstyrrelsene kan man oppnå en mindre maktpåvirket situasjon. Forester forventer mye av planleggeren, i tillegg til at hun skal korrigere makten skal hun gjøre dette på bakgrunn av erfaring. Å drive med planlegging er ikke universelt, det påvirkes alltid av kontekst. En uerfaren planlegger vil reagere forskjellig fra en rutinert, og det er viktig å ta hensyn til planleggernes ulike bakgrunn, verdigrunnlag og motivasjon. Dette vil også påvirke prosessen.

Oppgaven til planleggeren er med andre ord stor. Eksempelvis vil det i en prosess knyttet til kommuneplanens samfunnsdel være viktig å balansere fokuset på arbeidsplasser og forebyggende helsearbeid. Samfunnsutviklingen er avhengig av både innovasjon og næringsutvikling og et kontinuerlig fokus på folkehelse.

 
 
Kommunetorget

2021 (C) Kommunetorget

» FORUM

E-post: post@kommunetorget.no

Lukk
Tips en venn:
Ditt fornavn:

Din e-post adresse:
Ditt etternavn:

Din venns e-post adresse:
Din melding / beskjed / kommentar:

(URL til siden blir automatisk lagt inn i e-post meldingen.)

Kode: b58126
(Skriv inn koden over.)