Demokrati og planlegging


Av John Pløger, 2008

I de nordiske land handler den planpolitiske diskusjon stadig primært om styring via regulering, kontroll, effektivitet og forut­sigelighet. Det handler om administrativ styring av arealbruk og arealkonflikter og om å omsette politiske mål til handling ved hjelp av å anvende (plan- og bygnings)loven som det primære juridiske redskap. Plansystemet er det samfunnspolitiske redskap til ”på en ryddig og effektiv måte å avveie og beslutte hvordan de forskjellige interessene skal prioriteres og få gjennomslag” i arealbruk og byutformning. Planleggingen skal ennvidere være ”helthetlig, demo­kratisk og desentralisert, og sikre informasjon og innsyn og offentlig­het slik at alle som blir berørt skal kunne delta i planprosessen” (NOU 2001:11).[1]

Samordningen mellom de enkelte planmyndigheter er et viktig arbeid. Det er det også å forbedre borgerens demokratiske posisjon i plan­prosessen. Planlovutvalgets mandat og arbeid (NOU 2001) var å forbedre styringen gjennom plan- og bygningsloven således at ”de offentlige interesser” (som settes lik ’folkets’) ivaretas uten overgrep fra andre interesser (her menes ‘kapital og marked’). Borgernes deltakelse har flere former, nemlig medvirkning og høring. De offentlige planmyndig­hetene skal i den sammenheng forbedre borgerens posisjon og inn­flytelse ved å gi mer og bedre informasjon, forbedre adgangen til informasjon og ved å øke borgernes rettsikkerhet i planspørsmål generelt.

Planlovutvalgets arbeid var sentrert omkring hvilke problemer og svakheter der er ved planarbeidet og plan- og bygningsloven. Av notatet fremgår det at plansystemet står overfor to sentrale utfordringer som er (1) plansystemets effektivitet og demokratiske utvikling og (2) nye utfordringer pba. samfunnsmessige utviklingstrender.

Med hensyn til pkt. (1) plansystemets effektivitet og demokratiske utfordringer nevner notatet følgende problemstillinger (11-17).

  •  Å få til en planprosess som kan ”avveie og beslutte hvordan de forskjellige interesser skal prioriteres” på en ”ryddig og effektiv måte”.
  • Planleggingen skal være ”helhetlig, demokratisk og desentralisert”.
  •  Planleggingen skal være demokratisk, dvs. sikre ”informasjon, innsyn og offentlighet slik at alle som blir berørt skal kunne delta i planprosessen”.
  • Medvirkning betyr at folk selv skal være med på å planlegge sin fremtid.
  • Arbeidet skal effektiviseres og forenkles ”uten at det går på bekostning av styringsgrad og rettssikkerhet”.
  •  Planarbeidet skal gi ”klarere og bedre formidling av nasjonale og regionale mål”.
  •  Planarbeidet skal også bli bedre til å ”sikre samordning av interesser” i det offentlige system (19).
  • Planleggingen skal ivareta de svakes interesser (69).

Planmyndighetens plikt til å legge til rette for offentlig medvirkning understrekes ofte i utredningen, og dermed plikten til kommunikasjon (tekst & samtale) og en praksis som er rettet mot å gjøre planer, vedtak, konsekvenser og valg forståelig for alle deltakere i prosessen. I tillegg forstås forhandling som ”en frivillig prosess for problemløsning” og avtaler (100). Disse forhandlinger er oftest med private aktører (byggherrer, entreprenører)[2], hvilket kan sette den offentlige medvirkning på et sidespor og gjøre lovens sikring av offentlig medvirkning illusorisk. Her opptrer et etisk problem, nemlig de allmenne interesser i forhold til særinteresser, som vil bli diskutert nærmere senere.

De kommunikative krav til offentlig planlegging som blir stilt av Planlovutvalget er dermed:

  • Retten til å bli informert om saker som vedrører en.
  • Krav om å kunne gjøre seg kjent med saksdokumentene.
  •  Mulighet for å forsvare sine interesser i planprosessen.

 

Disse krav stiller i prinsippet et krav til planinstitusjonen om å sikre forståelighet i kommunikasjonen og gyldighet og sannhet i argumenta­sjonen inkluderende de verdi og betydningsskjemaer som bestemmer hvilket handlingsrom planleggere har i kommunikasjonen.[3]

Med hensyn til pkt. (2) samfunnets utviklingstrender nevnes bl.a. faktorer som globalisering, informasjonsteknologi, privatisering, risikosamfunnet, migrasjon og individualisering.

Individualisering settes lik ’individualisme’ og ’egoisme’, og motkreftene til denne utvikling er ”troen på felles løsninger og demokratisk styring” (NOU 2001:51). På den ene siden etterlyser man det man kunne omtale som den ’kollektive fornuften’, og på den andre siden nødvendigheten av gjennom planprosessen å motvirke partikulære interesser. Partikulære interesser settes lik markeds-liberale krefter, og man ignorerer det multikulturelle og plurale samfunn som uttrykk for partikulære interesser. Kollektivitet og partikularisme behøver ikke være i motsetting til hverandre, men deres mulige sammenvevning gjør det nødvendig å ha en planlegging som er åpen overfor og arbeider med forskjelligheten i den sosiale verden og samfunnets verdi- og normpluralisme. Er det gitt man ikke kan arbeide på begge fronter samtidig? Er det gitt at loven og det politiske beslutningshierarki er eneste maktfulle svar på krefter man ikke ’bryr seg om’?

I dag står man i en situasjon hvor velorganiserte interessegrupper og entreprenører samt ressurssterke og velorganiserte borgergrupper med særinteresser, stiller større krav til den offentlige samtalen, samtidig som det finnes et politisk ønske om at samfunns- og byplanlegging skal sikre de svake gruppers behov og interesser bedre . Den første gruppe anser at planprosessen er for lang og byråkratisk, for uforutsigelig og for politisert. Den andre gruppen anser at planleggingen er for politisert og uten hensyn til lokale interesser, og den siste gruppe – de svake - gis ikke rom for å tale for seg selv og har som sagt heller ikke andre til automatisk å tale sin sak, selvom Planlovutvalget mener det er planinstitusjonene som skal ivareta denne oppgaven. 

Demokratisering av planprosessen anses generelt som en velegnet måte til å motivere og engasjere borgerne mer forpliktende i (lokal)politikk og planlegging. Deltakelse anses også å gi et visst eiendomsforhold til de vedtatte planene. Deltakelsen gjør at man føler man har innflytelse og blir hørt, og det krever også at det politiske og planfaglige system er i stand til å lytte og lære av de involverte aktørene. Holder konsensus er det resultatet av felles forståelse av sak og for løsninger.

På den bakgrunn blir kommunikasjon viktig, fordi planlegging:

…handler om det verbale møtet mellom ekspert og legfolk. Derfor har planforskningen knyttet til denne teoretiske vinkling vært mest interessert i medvirkning, offentlige møter og møter mellom ekspert og legfolk i administrative sammenhenger (Forester 1993). I praksis krever den kommunikative planlegging god evne til å lytte og integrere andre aktører i prosessen. Denne prosess krever i saksbehandlingen en evne til å innrette seg mot kompromisset (Holsen 1998:73).

Planleggingens samfunnspolitiske etikk er således summert opp (1) å kunne skape samordning, (2) å kunne skape konsensus eller subsidiært å legitimere uenighet gjennom politiske vedtak, (3) å gi borgeren en rettssikkerhet gjennom plan- og bygningsloven, (4) å invitere til en formell borger- innflytelse gjennom retten til medvirkning og høring, (5) å sikre en effektiv og rasjonell planprosess[4]som bygger på borgerdeltakelse, og (6) gjennom deltakelse å sikre deltakernes eierskap til beslutningene eller planer.[5]



[1] 

Planlovutvalgets anbefalinger tegnet de politiske signaler om hvor planleggingen bør bevege seg hen i de neste årtier.

[2] Hvorfor ikke forhandling med borgere? De fleste vil hevde at det finnes forhandlinger med borgerne, men spørsmålet er hva som legges i begrepet og hvilke rammebetingelser de føres under.

[3] Ved ‘store’ prosjekter skal det være en ‘konsekvensvurdering’ inkluderende ‘alternative’ forslag til løsninger på problemet. Disse er oftest tekniske og argumenterer ut fra det prosjektforslag som er stilt. En KU (konsekvensutredning) stiller ikke spørsmålstegn ved prosjektets politiske legitimitet eller faglige ‘substans’, og fremlegger ikke ‘uenigheter og konflikter.

[4] I den offentlige kommunikasjon bør interessen for den diskursive praksis og bruken av språket være særdeles viktig. Det har imidlertid ikke her i landet vært arbeidet meget med planleggingens kommunika­tive aspekter som språket, retorikken og tekstproduksjonen.

[5] Det foregår en del forsøk rundt om i landet vedrørende å skape en ’bottom-up’ planlegging, dvs. med sterkere lokal deltakelse og styring av lokale forsøk og konkrete planprosesser for eksempel innenfor rammene av LA 21 initiativer. Men det er ikke sikkert borgernes argumenter blir inkludert og kan medvirke.

 
 
Kommunetorget

2021 (C) Kommunetorget

» Info om Kommunetorget

E-post: post@kommunetorget.no

Lukk
Tips en venn:
Ditt fornavn:

Din e-post adresse:
Ditt etternavn:

Din venns e-post adresse:
Din melding / beskjed / kommentar:

(URL til siden blir automatisk lagt inn i e-post meldingen.)

Kode: wy3n84
(Skriv inn koden over.)