2. Lovens fellesbestemmelser


Bestemmelsene i lovens kapittel 1 skal gjelde både for planlegging og byggesaksbehandling.

 

2.1 Lovens formål.

§ 1-1 sier noe om de overordnede hensyn som skal ivaretas, og hva virksomheten etter loven går ut på. Bestemmelsen kan ha betydning både for tolkningen av de enkelte bestemmelser i loven og for det skjønn forvaltningen utøver i medhold av loven.
For å unngå at bestemmelsen blir for lang regnes ikke opp alle hensyn, forhold og interesser som inngår i samfunnsplanleggingen. En del viktige oppgaver og hensyn i planlegging etter loven framgår av § 3–1 og det vises til omtalen av denne.  Det følger av flere bestemmelser utover i loven at også en rekke andre forhold inkluderes. Formålsbestemmelsen klargjør at loven gjelder generelt og for all samfunnsplanlegging, for arealstyring og byggesaksbehandling. På mange områder er det imidlertid spesiallover som virker sammen med plan- og bygningsloven.

Loven skal fremme en bærekraftig utvikling til beste for både individet, samfunnet som helhet og framtidige generasjoner.

Planlegging skal være sektorovergripende og et felles redskap for offentlige myndigheter og organer. Videre skal planer samordne ved at de er et felles gjennomføringsgrunnlag som både myndigheter og private skal legge til grunn og følge. Det er et viktig formål med lovens plansystem å legge til rette for verdiskaping og private tiltak. Plansystemet skal imidlertid også sikre at private interesser utfolder seg innenfor rammer trukket opp av folkevalgte organer, slik at overordnede hensyn og allmenne interesser ivaretas. Et sentralt formål med byggesaksreglene er derfor å sikre myndighetene mulighet til å gjennomføre vedtatte planer i forbindelse med konkrete utbyggingstiltak.

Særlige hensyn som skal ivaretas

Enkelte særlige hensyn er framhevet. Det gjelder grunnleggende demokratiske prinsipper som åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning, både for private og myndigheter. Planlegging og byggesaksbehandling skal sikre demokrati og medvirkning slik at alle som blir berørt, skal kunne delta og få mulighet til å uttale seg. Åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning i nødvendig utstrekning er ment å være vesentlige elementer både ved plan- og byggesaksbehandling etter loven.  I dette ligger også at så mye som mulig av det materialet som skal brukes som beslutningsgrunnlag, skal være offentlig, og også at det skal være tilgjengelig for berørte interesser og innbyggerne. Det vil primært være opp til planmyndighetene å bestemme i hvilke former dette skal gjøres. For nærmere bestemte planer skal dette fastsettes gjennom et planprogram. Nærmere regler om medvirkning er gitt i § 5–1.

Et annet grunnleggende element ved saksbehandling etter loven vil være å utrede og beskrive vesentlige virkninger av planforslaget. Videre understrekes plan-, byggesaks- og ressursforvaltningens langsiktige karakter og det konvensjonsbestemte kravet om vurdering og beskrivelse av miljøkonsekvensene av areal- og ressursdisponeringsvedtak.

Strategien universell utforming for å bidra til å gjøre samfunnet tilgjengelig for alle, og for å bidra til å unngå diskriminering er også framhevet. Universell utforming skal ligge til grunn for planlegging, og kravene til det enkelte byggetiltak framheves som et nytt element. Universell utforming dreier seg om utforming og tilrettelegging av fysiske forhold for å fremme like muligheter til samfunnsdeltakelse, og nedbygge funksjonshemmende barrierer. Prinsippet om universell utforming får sitt konkrete innhold i bygningsdelen av plan- og bygningsloven. For uteområder hvor lovens regler kommer til anvendelse, må det samme målet sikres ved utarbeiding av planer.

Hensynet til barn og unges oppvekstvilkår er et annet viktig hensyn i planleggingen.

Henvisningen til estetiske hensyn er beholdt i formålsparagrafen. Det er av stor betydning at både den enkelte bygning, bo- og bymiljøer og selve steds- og landskapsformingen er preget av en ambisjon om å skape eller beholde noe som er vakkert - i seg selv og i sammenheng med omgivelsene. Plan- og bygningsloven er den klart viktigste loven for å ivareta og styrke estetiske verdier i samfunnsutviklingen. Det vil være mulig å stille estetiske krav til nye bygge- og anleggstiltak og ivaretakelse av verdier i eksisterende miljøer både i forbindelse med planer og i den enkelte byggesak.

2.2 Lovens virkeområde

Lovens geografiske virkeområde

Loven gjelder etter § 1-2 for hele landet, herunder vassdrag. I dette ligger også at loven gjelder på grunnen, nedover i undergrunnen så langt det er aktuelt med utnytting som står i sammenheng med bruk av overflaten, og oppover i luftrommet så langt det har sammenheng med arealutnytting på overflaten. Unntak fra dette generelle virkeområdet er gitt i fjerde ledd om Svalbard.

Virkeområdet i sjø er til en nautisk mil utenfor grunnlinjene. I sjøområder har loven til nå hatt sitt virkeområde ut til grunnlinjene. Utvidelsen av virkeområdet henger sammen med gjennomføringen av EUs vanndirektiv og kan dekke et behov for en bedre samlet kystsoneplanlegging, hvor også sjøfarts- og fiskeriinteressene kommer sterkt inn. Også vernebehov kan tilsi en slik utvidelse.

Kongen kan fastsette at lovens bestemmelser om konsekvensutredninger for tiltak og planer etter annet lovverk skal kunne gjøres gjeldende for nærmere bestemte tiltak også utenfor en nautisk mil utenfor grunnlinjene. Dette vil sikre at EU-direktivene om konsekvensutredninger blir ivaretatt. En slik utvidelse må avgrenses mot tiltak som faller inn under petroleums¬lovens virkeområde.

Kongen kan vedta at loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard.

Tiltak som er unntatt fra loven

§ 1-3 unntar to typer tiltak fra loven. Dette innebærer at plan- og bygningsloven ikke gjelder for disse tilakene.

Rørledninger i sjø for transport av petroleum er unntatt på samme måte som etter pbl.85. Rørledninger på land er ikke unntatt.

Loven gjelder heller ikke for anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi med tilhørende elektrisk utrustning og bygningstekniske konstruksjoner som nevnt i energiloven § 3–1 nytt tredje ledd, med unntak av kapittel 14 om konsekvensutredning av tiltak og planer etter annet lovverk og kapittel 2 om kartgrunnlag og stedfestet informasjon.

Med anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi med tilhørende elektrisk utrustning og bygningstekniske konstruksjoner, menes blant annet kraftledninger, transformatorstasjoner, koblingsanlegg og bygningstekniske konstruksjoner som er umiddelbart knyttet til de elektriske anleggene og deres funksjon. Unntaket gjelder for ethvert anlegg eller konstruksjon av denne art som er omfattet av konsesjonen og vilkårene og som er nødvendig for de elektriske anleggenes funksjon, bygging, drift og atkomst, herunder produksjons- og forbruksradialer som behandles etter § 3–1 første ledd i energiloven.

Nettanlegg som bygges i medhold av energiloven § 3–2 om områdekonsesjon omfattes ikke av unntaket. Produksjonsanlegg er heller ikke unntatt. Det vil si at plan- og bygningsloven gjelder for slike anlegg med de unntak som følger av enkeltbestemmelser eller forskrift, jf. for eks. § 12-1 i plandelen om unntak fra plikten til å utarbeide reguleringsplan for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av elektrisk energi.

For de tiltakene som omfattes av det generelle unntaket i § 1-3 er det ikke rettslig grunnlag for å iverksette prosess etter plan- og bygningsloven for å behandle spørsmål om dispensasjon fra arealdelen i kommuneplanen, reguleringsplan (og reguleringsbestemmelser) eller for å gi dispensasjon fra plankrav for slike anlegg. Det vil heller ikke være rettslig grunnlag for ny plan eller planendringer, eller å fremme privat reguleringsplanforslag. Tiltaket kan også gjennomføres uavhengig av eventuelle regionale planbestemmelser.

Unntaket får virkninger for rettslig bindende arealbruk fastsatt i så vel eldre som nyere planer og tilhørende planbestemmelser. Endringen gis også virkning for allerede iverksatte konsesjonsprosesser.

Selv om anlegg som nevnt i energiloven § 3–1 nytt tredje ledd unntas fra lovens virkeområde, mener departementet at det er behov for at tiltakene er tilgjengelig som stedfestet informasjon mv. Kapittel 2 skal derfor gjelde for slike tiltak. For denne type konsesjoner utformes det regelmessig kart som kan inngå i informasjonsgrunnlaget for kommunens planlegging for øvrig. Nærmere regler kan fastsettes ved bruk av forskriftshjemmelen i § 2–1 i energiloven.

Slike anlegg skal også vises i kommunale planer som hensynssoner, jf. § 11–8 bokstav d, hvor det framgår hvilke begrensninger de medfører for annen arealbruk i sonen.

Det vises for øvrig til det mer utdypende veiledningsmaterialet.

2.3 Oppgavefordelingen mellom myndighetene

§ 1-4 slår fast plan- og bygningsmyndighetenes hovedoppgaver i plan- og byggesaker og deres samordnings- og samarbeidsplikter. Kommunen som planmyndighet har et selvstendig ansvar for å påse at planer følges opp. Dette gjelder også bestemmelser i bindende arealplaner som kan ha et videre virkeområde enn tiltakene som inngår i søknadsplikten

Planmyndigheten har varslingsplikt overfor berørte sektormyndigheter ved behandling av planforslag med sikte på avklaring av spørsmål som angår disse myndighetenes ansvarsområde.

Også departementet som plan- og bygningsmyndighet er tillagt sine oppgaver og plikter direkte i loven. Det har bl.a. et overordnet ansvar for å påse at lovens bestemmelser følges av plan- og bygningsmyndighetene på regionalt og kommunalt nivå, jf. § 3-5. Departementet skal også utarbeide og fremme forslag til forskrifter, og kan treffe statlige planvedtak, jf. lovens kapittel 6, og nedlegge midlertidig forbud, jf. § 13-4. Departementet treffer administrative beslutninger om plansamarbeid etter lovens kapittel 7 og 8, og er klagemyndighet og overordnet forvaltningsorgan, jf. § 1–9 om forholdet til forvaltningsloven og klage. Departementet vil videreføre dagens ordning med fylkesmannen som klagemyndighet. Departementet kan som plan- og bygningsmyndighet følge opp ulovlige forhold etter lovens kapittel 32. Departementet legger til grunn at det der det er nødvendig for å gjennomføre lovens bestemmelser, kan departementet ta opp og treffe vedtak i konkrete saker i tilfelle kommunen unnlater å utføre lovpålagte oppgaver. I byggesaker er departementet øverste bygningsmyndighet, og kan omgjøre vedtak fattet i første og annen instans. I slike tilfeller og som en del av sitt tilsyn med at plan- og bygningsloven overholdes for øvrig, kan departementet be om innsyn i plan- og byggesaker i kommunen. Det forekommer imidlertid svært sjelden at departementet ber om opplysninger i saker som ikke bygger på en henvendelse fra en i saken berørt privatperson eller myndighet. For en nærmere omtale av departementets oppgaver vises til merknadene til de aktuelle bestemmelsene ellers i loven.

Andre myndigheter har rapporterings- og meldeplikter overfor plan- og bygningsmyndighetene. Det gjelder enhver myndighet som har tilgang til byggverk, og som kommer over forhold som vedkommende myndighet ser strider mot bestemmelser i plan- og bygningsloven eller forskrifter i medhold av denne.

2.4 Forholdet mellom nye og gamle planer

§ 1-5 har bestemmelser om forholdet mellom nye og eldre planer. Først vises det til hvor i loven bestemmelsene om de forskjellige planers rettsvirkninger er plassert. Det vises til §§ 6-3 Statlige planbestemmelser, 8-2 Virkning av regional plan, 8-5 Regional planbestemmelse, 11-3 Virkningen av kommuneplanens samfunnsdel, 11-6 Rettsvirkning av kommuneplanens arealdel og 12-4 Rettsvirkning av reguleringsplan.

Deretter slås det fast at en ny plan går foran eldre plan for samme areal med mindre annet er fastsatt i vedkommende plan. I den betydning at det er den nye planen, og ikke den eldre, som bestemmer framtidig arealbruk. Dette gjelder generelt for forholdet mellom alle de kommunale arealplanene. Det er også presisert at det samme gjelder statlig og regional planbestemmelse.

2.5 Definisjon av hva som er tiltak etter loven

Hva som menes med tiltak etter loven både i sammenheng med byggesak og plansak framgår av § 1-6. Definisjonen er i hovedsak en videreføring av det som innholdsmessig inngår i bestemmelsene om søknads- og meldeplikt, og rettsvirkning av bindende arealplaner, etter pbl.85. Virksomhet og endring av arealbruk i strid med planens arealformål, hensynssoner og bestemmelser, vil være tiltak i lovens forstand selv om det ikke foreligger plikt til å søke om byggetillatelse jf. at det i tilfelle vil være behov for å søke om dispensasjon fra planen. Dette kan for eksempel være ferdsel eller tiltak i landbruket som omfattes av bindende bestemmelser til arealformål til arealdelen, eller reguleringsplan eller til hensynssoner.
Tiltaket og tillatelsen må følge de rammer som gjelder for vedkommende tiltak. Disse vil framgå av lov og forskrift og/eller være fastsatt i bindende arealplaner med arealformål og bestemmelser, herunder bestemmelser til hensynssoner, som har rettsvirkning etter loven. § 1-6 klargjør at dette kravet også gjelder for tiltak som tiltakshaver selv kan forestå eller som i utgangspunktet er fritatt for søknad og tillatelse. Dette omfatter også tiltak som innebærer unntak fra søknadsplikt når de behandles etter annen lov. Dersom slike tiltak ikke er i samsvar med planer og bestemmelser som nevnt, vil unntakene ikke gjelde. Når det gjelder tiltak etter energi- og vannressurslovgivningen gjelder det en del unntak fra dette. Det vises det til omtale ovenfor av lovens virkeområde.

Spesielt om midlertidige og transportable bygninger konstruksjoner eller anlegg i perioden fram til ny byggesaksdel trer i kraft.

Det er som nevnt ovenfor utarbeidet en forskrift som viser hvordan plandelen skal virke sammen med byggesaksbestemmelsene i plan- og bygningsloven av 1985 (pbl.85) inntil de nye byggesaksbestemmelsene blir iverksatt.

Av § 2 i forskriften og kommentaren til § 2 framgår det at midlertidig eller transportable bygninger, konstruksjoner eller anlegg i pbl.85. i utgangspunktet ikke vil bli omfattet av byggeforbudet langs sjøen i § 1-8 eller av rettsvirkningen av planer etter § 11-6 eller § 12-7 i denne perioden. Plasseringen av slike tiltak som nå styres av § 85 i pbl.85 og de kommunale vedtekter som er gitt til denne bestemmelsen. Av § 85 første ledd fremgår det at midlertidige eller transportable bygninger, konstruksjoner eller anlegg ikke må plasseres slik at de hindrer allmenn ferdsel eller friluftsliv eller på annen måte fører til vesentlige ulemper for omgivelsene. Det forutsettes at kommunen ved vurderingen av om disse kriteriene er oppfylt, legger stor vekt på hensynet bak det generelle byggeforbudet i strandsonen i § 1-8 og foreliggende planer et plan- og bygningsloven.

2.6 Felles behandling av plan og byggesak

Søknad om rammetillatelse, og en detaljregulering for tiltaket, kan etter § 1-7 behandles sammen i en felles prosess. En forutsetning her er at forslaget til detaljplan er i samsvar med overordnet plan. Dersom denne saksbehandlingsmåten følges, vil blant annet søknaden om rammetillatelse kunngjøres sammen med oppstart av planarbeidet, og legges ut til offentlig ettersyn/varsles sammen med det utarbeidede planforslaget.

2.7 Forholdet til forvaltningsloven – begrensninger i klageretten

Forholdet mellom plan- og bygningslovens og forvaltningslovens regler om saksbehandling er fastlagt i § 1-9. Forvaltningslovens regler gjelder sammen med plan- og bygningslovens regler om saksbehandling med mindre annet er særskilt fastsatt i plan- og bygningsloven. Innholdsmessig er dette en videreføring av hovedregelen om forholdet mellom forvaltningsloven og plan- og bygningsloven slik det var i pbl.85.

Statlig planbestemmelse etter § 6–3, regional planbestemmelse etter § 8–5 og kommuneplanens arealdel er å anse som forskrift etter forvaltningslovens regler. Skulle det unntaksvis forekomme tilfelle hvor en kommuneplan med arealdel bare får betydning for en enkelt eller meget få eiendommer, vil det likevel være riktig å anvende reglene for enkeltvedtak analogisk. Men denne situasjonen skiller seg ikke fra tilsvarende tilfelle når en ordinær forskrift bare har betydning for et enkelt eller ytterst få rettssubjekter. Paragraf 11–15 om bekjentgjøring av kommuneplan innebærer et unntak fra forvaltningslovens krav om kunngjøring av forskrifter, men bekjentgjøringskravene i § 11–15 vil sammen med kravene i § 2–2 om kommunalt planregister gi en minst like god informasjon og allmenn tilgjengelighet.

Reguleringsplan og midlertidig forbud mot tiltak er enkeltvedtak etter forvaltningslovens § 2. Andre avgjørelser, herunder om fastsetting av utredningsplikt, om å kreve reguleringsplan og om å fremme reguleringsplan, også private forslag, er prosessledende beslutninger som ikke faller inn under definisjonen av enkeltvedtak.

Om klage

Det er etter forvaltningsloven klagerett på enkeltvedtak. Plan- og bygningsloven innskrenker denne klageadgangen, Klagereglene i § 1-9 innebærer at forhold som er avgjort i planen eller i dispensasjonsvedtaket ikke kan brukes som grunnlag for klage i en byggesak. Klageadgangen avskjæres selv om retten faktisk ikke er benyttet i plansaken eller dispensasjonssaken. Det er tilstrekkelig at parter og andre med rettslig klageinteresse har hatt anledning til å påklage vedtaket.

Parter og andre med rettslig klageinteresse kan klage over forhold som ikke er avgjort tidligere. Klageinstansen må ta stilling til om forholdet er avgjort eller ikke før saken ev. kan avvises.

Dette betyr at et vedtak ikke kan påklages på grunnlag av de rammene for en nærmere utnyttelse, plassering og utforming, eller tomtedeling, som framgår av en reguleringsplan. De bindende rammene som framgår av en endelig reguleringsplan, kan ikke prøves på nytt ved at det klages på et vedtak om å gi tillatelse eller avslå søknad om tillatelse. Er en grunneier misfornøyd med at det oppføres en innregulert boligblokk på naboeiendommen, kan han ikke påklage vedtaket på det grunnlag at et slikt bygg ikke skulle vært oppført i strøket, eller ikke skulle vært plassert eller utformet slik planen fastsetter. En utfyllende vurdering i forbindelse med at det gis tillatelse eller søknad om tillatelse avslås, vil alltid kunne påklages. Dette gjelder enten vurderingen gjelder plantolking eller et utfyllende forvaltningsskjønn, eller begge deler.

Det må i saker som gjelder reguleringsplaner uansett være mulig å klage på endringer i plan som er blitt foretatt uten ny høring eller direkte underretning, etter at planforslag lå ute til høring.

Bestemmelsen gjelder også forhold som er avgjort ved dispensasjon. I praksis vil det ikke sjelden bli gitt tillatelse samtidig med at det innvilges dispensasjon. Vedtakene vil derfor kunne ha en felles klagefrist og ev. gjøres til gjenstand for en felles klagebehandling. Der det kan reises tvil om forholdet er avgjort eller ikke, kan det i mange tilfeller være hensiktsmessig å realitetsbehandle klagen framfor å avvise denne. Forvaltningsorganet kan når det finner det hensiktsmessig ta klagen under realitetsbehandling i stedet for å avvise den. Denne avgjørelsen kan ikke påklages, og vil ikke være gjenstand for domstolskontroll. Vedtaket om å avvise klagen kan påklages etter § 28 i forvaltningsloven.

Det er presisert at klager fra myndigheter og organer som angitt bare kan gjelde enkeltvedtak som direkte berører vedkommende myndighets saksområde.

Klageretten til berørte statlige organer, herunder Sametinget, regionale organer og kommunene i plansaker er avskåret der de er gitt anledning til å fremme innsigelse, jf. § 5–4. Statsforvaltningen er i dag underlagt instruks om å bruke innsigelse, og ikke vente og så bruke klage i ettertid. Lovbestemmelsen innebærer at også andre organer blir underlagt samme begrensning. Berørte organer må i slike saker fremme sine innvendinger som innsigelse så tidlig som mulig og senest innen fristen for innsigelse utløper, jf. § 5–4 femte ledd. Formålet er å øke forutsigbarheten og effektiviteten i plansystemet.

Klageretten er i behold i de tilfellene vedkommende myndighet ikke har anledning til å fremme innsigelse, f.eks. når vedkommende myndighet har partsinteresser eller når reguleringsvedtaket lider av andre mangler enn slike som kan begrunne en innsigelse (ugyldighet). Berørte myndigheter har også klagerett med grunnlag i nye opplysninger som er kommet til etter utløpet av fristen for å fremme innsigelse.

Om innsyn

Alle har rett til å gjøre seg kjent med alternative planutkast. Videre står det som en påminnelse om at både offenleglovas og miljøinformasjonslovens regler om innsynsrett og rett til opplysninger også gjelder i plansaker.

Klageinstans

Det er departementet som er klageinstans etter plan- og bygningsloven. Denne myndigheten er delegert fra departementet til fylkesmannen.

 

 

 
 
Kommunetorget

2019 (C) Kommunetorget

» FORUM

E-post: post@kommunetorget.no

Lukk
Tips en venn:
Ditt fornavn:

Din e-post adresse:
Ditt etternavn:

Din venns e-post adresse:
Din melding / beskjed / kommentar:

(URL til siden blir automatisk lagt inn i e-post meldingen.)

Kode: 3c686d
(Skriv inn koden over.)